| Chỉ mục bài viết |
|---|
| Hệ thống giao thông công cộng ở Hà Nội: tính cấp thiết và những rào cản |
| Phần 2 |
| Phần 3 |
| Chú thích |
| Tất cả các trang |
Hệ thống giao thông công cộng của Hà Nội: có phải là một câu trả lời mạo hiểm?
Năm 1998, Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Quy hoạch tổng thể Hà Nội bằng Quyết định số 108/1998/QD-TTg. Bên cạnh rất nhiều nội dung lớn được đề cập, Quyết định này cũng là cơ sở để định hướng cho Thủ đô Hà Nội nhằm xây dựng một mạng lưới giao thông đô thị đồng bộ, bao gồm một Hệ thống vận tải công cộng dựa trên các tuyến đường sắt đô thị. Do những khó khăn và tiến trình qui hoạch quá dài, các bản qui hoạch thường được đẩy đi đẩy lại giữa các bộ, ngành, và phải mất gần 10 năm mới có được sự phê chuẩn của đầy đủ các bên liên quan, làm cơ sở cho việc định hướng qui hoạch giao thông. Quyết định này cuối cùng được trình lên Thủ tướng và được phê duyệt bằng Quyết định số 90/2008/QD-TTg).
Trong số một vài dự án hạ tầng giao thông (cầu, đường bộ, và đường sắt), Hệ thống vận tải công cộng là một phần rất quan trọng trong qui hoạch. Việc cải thiện mạng lưới vận tải công cộng sẽ góp phần xây dựng một thủ đô hiện đại và sẽ giúp cải thiện tình trạng giao thông khó khăn ở thành phố hiện nay. Nhìn chung, có vẻ như việc lựa chọn loại hình vận tải công cộng được coi là một cứu cánh cho giao thông đô thị. Một số thành phố trên thế giới như Vancouver, Portland (Oregon), và Copenhagen, đã có định hướng và ưu tiên cụ thể nhằm phát triển giao thông công cộng. Cũng theo xu hướng này, các thành phố bị tắc nghẽn nghiêm trọng ở châu Á như Hồng Công, Singapore hay Seoul, cũng đã cố gắng nhằm cải thiện điều kiện giao thông. Những thành phố này có một điểm chung là đã từng có giai đoạn nỗ lực giảm việc cơ giới hóa, và cố gắng duy trì hoạt động tối đa hệ thống xe buýt cho tới khi có được sự thay đổi lớn (Barter, 2004). Hà Nội dường như cũng muốn đi theo cách làm này. Ngay cả khi vẫn còn xảy ra tắc nghẽn, và chủ yếu do phương tiện cá nhân gây nên, thì việc chuyển đổi sang sử dụng xe hơi vẫn chưa diễn ra. Tuy nhiên, chúng tôi sẽ tập trung vào việc phát triển mạng lưới tàu điện ngầm (MRT) như ở Hồng Công, Singapore và Seoul, vì những mạng lưới này vốn nổi tiếng nhờ cấp độ liên kết cao. (Lo, H., Tang, S., Wang, Z., 2008; Ibrahim, 2003; Pucher, J., Park, H., Kim, M.H, Song, J, 2005).
Vì thế, việc hiện thực hóa một Hệ thống vận tải công cộng liên kết có thể được coi là sự bảo đảm cho giao thông đô thị bền vững cũng như là một điều kiện tiên quyết. Ở Việt Nam, cho dù khái niệm này được thể hiện bằng các chính sách và định hướng chính trị, nhưng nó phải được kết hợp và áp dụng trên các lĩnh vực thể chế, hoạt động và thực tế. Trong phần sau, chúng tôi sẽ giới thiệu Hệ thống vận tải công cộng đã được qui hoạch ở Hà Nội tới năm 2020, và phân tích việc qui hoạch và triển khai hệ thống này theo cách nhìn liên kết.
Qui hoạch giao thông công cộng Hà Nội tới năm 2020:
Như chúng tôi đã đề cập, Quyết định số 90 tạo ra khung pháp lý và định hướng chính cho việc phát triển giao thông đô thị và vận tải công cộng của Hà Nội tới năm 2020. Tuy nhiên, kể từ tháng 8/2008, Hà Nội đã mở rộng địa giới hành chính. Vì thế, thủ đô phải có nhiệm vụ chuẩn bị một Qui hoạch tổng thể mới. Trong qui hoạch này, những định hướng chính và tất cả các dự án giao thông (bao gồm những dự án dành riêng cho vận tải công cộng) vốn vẫn chưa bắt đầu, sẽ được liên kết trong Qui hoạch tổng thể tới năm 2030 và tầm nhìn tới năm 2050 của Hà Nội. Qui hoạch này có thể được phê duyệt vào tháng 10/2010. Sáu tuyến đường sắt đô thị đầu tiên đã được nghiên cứu và sẽ được đưa vào Quy hoạch tổng thể. Bên cạnh đó, quy hoạch hệ thống vận tải công cộng bằng xe buýt hiện nay do TRAMOC và DOT tiến hành cũng sẽ được xem xét và điểu chỉnh cho một thủ đô mới.
Hình 4 giới thiệu những tuyến đường sắt đô thị, bao gồm cả các tuyến xe buýt cao tốc BRT và việc mở rộng chúng tới năm 2020. Cùng với đó, Bảng 1 sẽ phác hoạch tổng thể về các tuyến đường sắt đô thị đang được nghiên cứu. Cho tới thời điểm này, 27 km của tuyến số 1, 13 km của tuyến số 2A, 17,2 km của tuyến số 2, 12 km của tuyến số 3 và 29 km đường xe buýt cao tốc đang được nghiên cứu. Việc triển khai xây dựng dự kiến sẽ bắt đầu vào cuối năm 2010, đánh dấu việc thành phố kỷ niệm 1000 năm. Điều đó có nghĩa là sau một vài năm nữa, các tuyến đường sắt đô thị của Hà Nội sẽ có chiều dài tổng cộng gần 100 km.
Trong phần này, chúng tôi không chú trọng vào việc phân tích những đặc trưng của mạng lưới đường sắt đô thị (14). Tuy nhiên, chúng tôi sẽ có một nhận định tổng thể về mạng lưới giao thông công cộng: trong khi các công ty xây dựng trong nước và quốc tế đã có những nghiên cứu tiền khả thi và phân tích rủi ro cho từng tuyến, mạng lưới có thể được nghiên cứu ở qui mô toàn cầu của nó. Ngoài khía cạnh kỹ thuật, chúng tôi thấy cần nêu một số nhận xét.
Thứ nhất, giá thành chi phí của qui hoạch giao thông là rất lớn. Nó có thể được coi một khoản chi phí phụ của các dự án lớn. Theo đánh giá của Bộ Giao thông Vận tải, việc triển khai dự án có thể phải bỏ ra khoản kinh phí gần 9 tỷ USD. Do chi phí rất cao, nên các cấp chính quyền Việt Nam phải thu hút các nhà đầu tư và cần có sự hỗ trợ của các tổ chức để tài trợ, thiết kế, xây dựng và vận hành Hệ thống giao thông công cộng tổng thể này. Kết quả là sẽ có rất nhiều nhà đầu tư năng liên quan tới dự án. Cả trong nước và quốc tế, có rất nhiều công ty, nhà thầu chính, nhà thầu phụ và các chuyên gia tư vấn. Cùng với việc số lượng các bên tham gia ngày một tăng là rất nhiều những rào cản: có nhiều Phương thức quản lý dự án (trong khuôn khổ của một đơn vị quản lý dự án; sự chênh lệch trình độ giữa các kỹ sư trong nước và quốc tế và việc chia sẻ kiến thức (một bên là kinh nghiệm của các kỹ sư nước ngoài, những người đã tham gia các dự án tàu điện ngầm, bên kia là sự thiếu kinh nghiệm của các kỹ sư trong nước); sự cạnh tranh ngày càng tăng giữa các nhà thầu phụ hoặc các công ty xây dựng tư nhân nhằm giành được những thị trường mới (như trang bị cho các tuyến khác nhau những công nghệ mới, như “thẻ thông minh”). Mặc dù qui hoạch này đã phần nào được hiện thực hóa, nhưng vẫn còn tồn tại nhiều vấn đề: Nguồn vốn tài trợ cho những dự án này sẽ lấy từ đâu: Như chúng tôi đã đề cập trong Bảng 1, một số dự án vẫn chưa có nhà đầu tư, và cho dù đã có công ty, tổ chức chính thức nhận đầu tư, như tuyến số 5 (Hòa Lạc – Nam Hồ Tây), thì tình hình vẫn có thể thay đổi do việc tổ chức mở thầu của các cấp chính quyền Việt Nam.
Thứ hai, chi phí thực đến khi hoàn tất dự án và chi phí dự kiến có thể giao động rất lớn. Các dự án lớn đòi hỏi nguồn kinh phí khổng lồ và thường rất rủi ro. Nghiên cứu do Bent Flyvbjerg tiến hành (2007) về các dự án hạ tầng lớn đã nhấn mạnh vấn đề bội tăng kinh phí trong các dự án hạ tầng như đường sắt đô thị. Theo tác giả này, vấn đề chính trong việc phát triển hạ tầng qui mô lớn là việc đánh giá sai chi phí, lợi nhuận và mức độ rủi ro của chúng. Nghiên cứu dựa trên tuyến đường sắt đô thị ở Copenhagen của ông đã chỉ ra sự bội chi phí trung bình của các dự đường sắt đô thị là 45% (Flyvbjerg, 2007b). Sự đội giá ảnh hưởng nghiêm trọng tới tiến trình hoàn vốn của dự án vì việc trì hoãn đưa vào oivận hành. Hơn nữa, cần phải có những nguồn vốn bổ sung để bù đắp cho sự đội giá. Ở Hà Nội, đã có rất nhiều ví dụ rõ nét khi xây mới và mở rộng các tuyến đường. Đây là điều mà các chuyên gia cần hết sức lưu ý. Việc trì hoãn triển khai các dự án hạ tầng giao thông là điều khá phổ biến ở thủ đô. Chẳng hạn như tuyến đường Kim Liên – Ô Chợ Dừa luôn được các phương tiện truyền thông gọi là “tuyến đường đắt nhất hành tinh”. Việc trì hoãn và chi phí cao chủ yếu là do việc “giải phóng mặt bằng” gây nên, và trong các dự án tiền khả thi nguồn kinh phí dành cho công việc này thường bị tính toán thấp hơn nhiều. Vì thế, khi triển khai một tuyến tàu điện ngầm, vấn đề thu hồi đất cũng làm tăng chi phí đáng kể, và có thể buộc các cấp chính quyền Việt Nam phải kêu gọi các nhà đầu tư và sẽ làm tăng số lượng các bên tham gia dự án. Ngay cả khi có một nhà đầu tư, thì vẫn chưa thể giải quyết được hoàn toàn vấn đề tài chính: giá cả vật liệu tăng (do lạm phát) và lựa chọn công nghệ (thang máy, ngầm hay nổi) cũng có thể làm thay đổi dự án.
Bên cạnh vấn đề có thêm các bên tham gia dự án, các cấp chính quyền và các cơ quan chức năng Việt Nam phải làm sao để phối hợp nhằm tạo ra hiệu quả. Nhưng để có được một hệ thống giao thông đô thị bền vững, không chỉ cần có sự phối kết hợp mà còn cần có sự thống nhất, gắn kết từ các chính sách tới các giai đoạn triển khai và đi vào vận hành.
“Yếu tố liên kết” trong sự phát triển bền vững hệ thống giao thông công cộng của Hà Nội:
Như chúng tôi đã đề cập trong phần 2, phát triển giao thông đô thị bền vững ở Việt Nam chủ yếu được định hướng dựa trên một nguyên tắc là nhằm giảm những tác động tới môi trường của hoạt động giao thông, giải quyết nạn tắc nghẽn và phát triển một PTS. Trong các tiêu chí về phát triển giao thông đô thị bền vững, còn có yếu tố liên kết. Nhưng trong định nghĩa về giao thông đô thị bền vững, không có chi tiết nào giúp hiểu đúng và đầy đủ về ý nghĩa của một hệ thống giao thông công cộng liên kết.
Một số nghiên cứu đã được Venezuela tiến hành khi xây dựng hệ thống tàu điện ngầm hồi đầu những năm 1990 (Ocana Ortiz, 1993). Các học giả đã nhấn mạnh sự thất bại của việc liên kết các loại hình giao thông. Ở thời điểm đó, khi khái niệm phát triển bền vững mới xuất hiện, việc liên kết giữa các loại hình giao thông dựa trên “cơ cấu và tổ chức mạng lưới” (Ocana Ortiz, 1993).
Ngày nay, nó là một tiêu chí lập thể, rất cần thiết cho sự thành công của một mạng lưới giao thông công cộng ổn định và hiệu quả. Với các nhà tài trợ quốc tế, những người tham gia vào việc xây dựng mạng lưới giao thông đô thị ở các quốc gia đang phát triển, “hệ thống giao thông không thể bền vững trừ khi có được sự liên kết hiệu quả và các nguồn tài chính cụ thể, ổn định. Nếu việc đầu tư vốn cho những hệ thống đường sắt đô thị không được bảo đảm thì chính thành phố sẽ trở thành mớ hỗn độn.
Tại sao sự liên kết lại là một tiêu chí cho phát triển bền vững?
Một PTS liên kết sẽ có thể thu hút được nhiều người dân và sẽ bảo đảm việc đi lại của đa số cư dân thành phố. Kết quả là, có thể đạt được mục tiêu một hệ thống giao thông đô thị bền vững, sự lưu thông, ra vào thành phố sẽ được cải thiện và đáp ứng yêu cầu của mọi người dân, những người không chỉ được hưởng lợi từ việc cải thiện giao thông, mà còn từ chất lượng không khí, và chất lượng cuộc sống. Nhưng để đạt được mục tiêu này, cần phải tuân thủ các nguyên tắc liên kết. Một mạng lưới giao thông công cộng liên kết phải tuân thủ các nguyên tắc sau:
- Sự liên kết qui hoạch đô thị: là sự liên kết giữa sử dụng đất và vận tải. Đã có rất nhiều nghiên cứu về vấn đề này; sự liên kết giữa vận tải và qui hoạch đô thị góp phần trực tiếp giảm tình trạng tắc nghẽn giao thông, mở ra định hướng cho việc giảm lượng người sử dụng phương tiện cá nhân và góp phần cải thiện môi trường đô thị (Barter, 2000; Petersen, 2002; Wee và Maat, 2003; Kenworthy và Townsend, 2006; Geurs 2006). Tóm lại, mục tiêu là giảm nhu cầu tham gia giao thông (và phát triển Sự phát triển định hướng giao thông công cộng), nhằm giúp người dân chuyển sang việc sử dụng các loại hình vận tải công cộng thay vì các phương tiện giao thông cá nhân, dành ưu tiên cho các phương án sử dụng đất kết hợp (bằng cách liên kết những loại hình sử dụng đất khác nhau và xây dựng các loại hình để tạo ra những cộng đồng bền vững, đa dạng và thân thiện với người đi bộ), nhằm cấp và dự trữ đất cho cơ sở hạ tầng giao thông thông qua các công cụ và chính sách qui hoạch.
- Liên kết thực địa: nghiên cứu việc trung chuyển của hành khách, rút ngắn cự ly trung chuyển, và tối ưu hóa hiệu quả của việc trung chuyển. Mục tiêu là nhằm bảo đảm sự liên tục của hoạt động tham gia giao thông. Liên kết ở đây là phác họa lại mạng lưới giao thông, làm cho nó trở nên liên kết hơn, dựa trên một nền tảng có trình tự, cũng như một cách tiếp cận mang tính tổng thể. Đồng thời, những điểm liên kết cũng cần có những đặc trưng riêng. Sự liên kết này đòi hỏi không chỉ quãng đường trung chuyển ngắn. Ý tưởng là nhằm mang lại cho hành khách sự thỏa mái để họ tiếp tục hành trình an toàn và tiện lợi của mình.
- Liên kết về thể chế: bao gồm sự phối kết hợp giữa các bên tham gia khác nhau trong lĩnh vực vận tải. Nó quyết định và xác định vai trò cũng như trách nhiệm của các bên tham gia, hình thành những nguyên tắc và hợp đồng, vì thế phải do một cơ quan chuyên trách điều hành. Theo Ngân hàng Thế giới (2000), cơ quan này không cần phải cứng nhắc hay được cung cấp một nguồn ngân quĩ lớn, nhưng chức năng và trách nhiệm của nó phải được xác định rõ ngay từ đầu. Đây là nền tảng cho một cơ quan chức năng hoạt động hiệu quả để xây dựng và thực thi những chính sách vận tải liên kết.
- Liên kết hoạt động: đề cập đến việc thành lập một mô hình hoạt động đồng nhất và sự tương hợp giữa các loại hình vận tải, có tính đến mọi loại hình vận tải khác nhau. Liên kết hoạt động là sự phối hợp giữa nhiều doanh nghiệp vận tải khác nhau trong những lịch trình hoạt động và việc đáp ứng yêu cầu của người dân.
- Liên kết giá vé/thuế: ý định cho phép nhiều loại hình vận tải khác nhau chỉ dùng một loại vé duy nhất nhằm tránh việc sử dụng vé mới hay đội giá. Có thể làm được việc này theo nhiều cách khác nhau từ việc có chung một loại vé cho phép có thể đi lại trên nhiều hệ thống vận tải khác nhau trong suốt một hành trình dài hay việc có nhiều loại vé và thậm chí cả những vé tháng cá nhân dưới hình thức thẻ cho phép đi lại thỏa mái bằng bất cứ loại hình vận tải nào trong một khu vực nhất định. Liên kết vé, là kết quả của một chính sách xã hội, nên được ấn định nhằm thu hút và tăng số lượng hành khách.
- Liên kết hình ảnh: là một phần của chính sách tiếp thị theo vùng mà một thành phố lớn phải thiết lập để bảo vệ hình ảnh của mình. Mạng lưới đường sắt đô thị nói chung nên cung cấp một dịch vụ toàn cầu cho người sử dụng và có một cách thức nhận dạng thông minh. Sự liên kết sẽ mạng lại tiện ích cho người sử dụng, vì thế nó sẽ giúp tăng lựa chọn đi lại, và thúc đẩy việc sử dụng kết hợp nhiều loại hình dịch vụ khác nhau. Ngược lại, nếu thiếu sự liên kết có thể dẫn tới thất bại của các hệ thống trung chuyển trên các khía cạnh: dịch vụ nghèo nàn, số lượng người sự dụng dịch vụ thấp và lợi nhuận thu được cũng thấp. Cuối cùng, nếu thiếu sự liên kết thì sẽ ảnh hưởng đáng kể tới Hệ thống vận tải công cộng và triển vọng đạt được mô hình vận tải đô thị bền vững.
Vận tải công cộng Hà Nội và những thách thức trong việc liên kết:
Ở Hà Nội, vấn đề này đang được một số bên tham gia thảo luận, cả trong nước và quốc tế (xem Bảng 1). Những bên tham gia này đang xây dựng một mạng lưới mới nhằm hạn chế việc sử dụng phương tiện cá nhân.
Để bảo đảm PTS có sức cạnh tranh với các loại hình giao thông khác, thì qui mô và ý tưởng phải dựa trên một cách tiếp cận mang tính liên kết. Điểm này thì tất cả các bên tham gia đều đồng ý. Tất nhiên, để có được một mạng lưới vận tải công cộng thành công và hiệu quả, cần phải có sự đồng thuận về cách thức liên kết. Nhưng lại xuất hiện những khó khăn khi tính đến từng chi tiết cụ thể. Ở đây chúng tôi sẽ chỉ ra một số khó khăn mà những bên tham gia này có thể phải giải quyết trong một vài năm tới nhằm đạt được mục tiêu phát triển bền vững giao thông đô thị. Như đã đề cập ở phần trước, nội dung khái niệm liên kết áp dụng cho một PTS, chúng tôi xem xét trên những khía cạnh khác nhau ở những nơi xuất hiện những thách thức cho sự phát triển bền vững và những nơi cần được thảo luận cho mạng lưới vận tải công cộng của Hà Nội.
Liên kết qui hoạch đô thị:
Một số nhà qui hoạch trong nước và quốc tế đang khuyên Hà Nội lựa chọn một cách tiếp cận liên kết và mang tính chiến lược hơn là một cách tiếp cận qui hoạch từng phần vì nếu qui hoạch từng phần sẽ dẫn tới sự phát triển không đồng bộ mạng lưới giao thông và phát triển đô thị. Liên quan tới mạng lưới đường sắt đô thị, sự liên kết này sẽ mang lại lợi nhuận nhờ cung cấp dịch vụ vận tải đô thị tiện ích, chất lượng cao vì có được sự liên kết tốt giữa các tuyến đường sắt đô thị với các loại hình vận tải khác trong thành phố; nhờ tối ưu hóa việc sử dụng đất dọc các tuyến hành lang và quanh các ga tàu điện ngầm, bến xe buýt; nhờ cải thiện chất lượng môi trường, điều kiện sống và các hoạt động kinh tế, xã hội. Sự liên kết này có thể đạt được nhờ sử dụng một khái niệm Giao thông định hướng phát triển, nhằm giảm nhu cầu tham gia giao thông. Từ trước tới nay, đây vẫn là mục tiêu của chính phủ và các bộ ngành.
Nhưng đã xuất hiện một số khó khăn. Hà Nội có nhiều khu đô thị mới đã và đang được xây dựng, nhưng cho tới lúc này, những khu đô thị đó vẫn thiếu một cơ sở hạ tầng xã hội cơ bản. Chưa có dịch vụ chăm sóc sức khỏe, vườn trẻ và trường học. Những khu đô thị mới như Linh Đàm và Trung Hoà – Nhân Chính là những ví dụ điển hình về việc thiếu các dịch vụ cơ bản (1). Kết quả là, sự mất cân đối giữa việc hoàn thành chương trình nhà ở và hạ tầng xã hội đã khiến những người dân ở đây phải tham gia giao thông nhiều hơn, và gây quá tải cho hạ tầng giao thông. Rõ ràng nó đã làm gia tăng nhu cầu tham gia giao thông. Các cấp chính quyền địa phương cố gắng giải quyết. Tình hình giao thông công cộng hiện nay, như dịch vụ xe buýt chủ yếu thuộc công ty Transerco và đặt dưới sự quản lý của TRAMOC, đã tự thích nghi với sự thay đổi nhanh chóng của qui mô đô thị. Các cơ quan chức năng chịu trách nhiệm quản lý PTS ở Hà Nội phải luôn nghĩ tới việc cung cấp dịch vụ công công tới những nơi người dân cần.
Cuối cùng, vấn đề đáng lo ngại nhất mà các cấp chính quyền thành phố phải giải quyết là vấn đề sử dụng đất. “Giải phóng mặt bằng” và “thu hồi đất” là những công việc thường làm chậm và tác động lớn tới việc xây dựng hạ tầng giao thông. Rõ ràng, vấn đề này liên quan trực tiếp tới sự thiếu quản lý sử dụng đất và năng lực yếu kém của các cấp chính quyền trong việc thu hồi đủ diện tích mặt bằng cần thiết để phát triển một PTS hiệu quả. Vấn đề này đã tồn tại khá lâu và các cuộc thảo luận đều nhất chí rằng cần phải có một khung pháp lý mạnh và chính sách tái định cư rõ ràng, tạo thuận lợi cho người dân khi tới nơi ở mới.
Liên kết trên thực địa:
Như chúng tôi đã đề cập, sự liên kết trên thực địa nhằm thúc đẩy khả năng trung chuyển hành khách từ loại hình vận tải này sang một loại hình vận tải khác (hoặc trong cùng một loại hình vận tải nhưng sang một tuyến khác). Ở Hà Nội, việc liên kết trên thực địa là rất quan trọng, nó đòi hỏi sự liên kết giữa những tuyến khác nhau và những công nghệ khác nhau. Các tuyến vận tải cao tốc (MRT/LRT/BRT) có thể trở thành xương sống của hoạt động giao thông và đòi hỏi việc xây dựng cơ sở hạ tầng vô cùng lớn và đó sẽ là những tuyến cố định, mạng lưới xe buýt sẽ có vai trò quan trọng (và linh hoạt nhất), có thể giúp liên kết mạng lưới vận tải đô thị này.
Thứ nhất, việc tái tổ chức các tuyến xe buýt có thể là một ưu tiên, nhằm đạt được hai mục tiêu: giảm các tuyến xe buýt trùng lặp và thúc đẩy việc liên kết và khả năng tiếp cận giữa các điểm dừng xe buýt và các ga MRT/LRT/BRT. Trong lĩnh vực cơ cấu lại các tuyến xe buýt, các cuộc thảo luận cũng tập vào các tuyến xe buýt sẽ trùng lặp với các tuyến tàu điện ngầm. Đây có thể coi là một sự lãng phí (như là một sự cạnh tranh giữa các loại hình tham gia vận tải công cộng khác nhau), nhưng đồng thời cũng là một tài sản bởi các tuyến xe buýt có thể dừng ở điểm giữa hai ga tàu điện ngầm.
Thứ hai, rõ ràng là liên kết trên thực địa là rất cần thiết ở điểm giữa của hai tuyến của cùng một loại hình vận tải. Để tạo ra sự kết nối này, cần có sự phối kết hợp giữa các PMU. Qui hoạch của họ có thể có giá trị trong giai đoạn đầu của các nghiên cứu khả thi. Tuy nhiên, mỗi PMU lại hoạt động độc lập với nhau và giải quyết những vấn đề khác nhau, đặc biệt là vấn đề thu hồi đất và yêu cầu kỹ thuật cho các tuyến tàu điện ngầm, việc thiết kế một dự án có thể thay đổi, khiến chúng không thể kết nối với các tuyến khác. Hơn nữa, bên cạnh những khó khăn trong việc kết nối, còn có khó khăn về mặt kiến trúc cũng như khi qui hoạch những liên kết đó, vì một điều rất quan trọng là chính các ga tàu điện ngầm phải được thiết kế làm sao để có thể tạo ra sự chuyển tiếp nhanh chóng, tiện ích. Việc liên kết sẽ thất bại nếu các tuyến đường bên trong mỗi ga quá dài hoặc quá khó đi, và nếu không có những chỉ dẫn rõ ràng, dễ hiểu. Vì thế những điểm trung chuyển có thể trở thành những điểm yếu nhất trong toàn mạng lưới.
Nhằm giải quyết vấn đề liên kết các chuyên gia quốc tế các chuyên gia Việt Nam vẫn thảo luận với các cơ quan chức năng khác nhau. Để phác họa thách thức của việc liên kết trên thực địa, chúng tôi sẽ nêu ra ba trường hợp cụ thể: Khu vực trung chuyển Cát Linh/ Kim Mã (Tuyến 2A, 3 và BRT), Ga Hà Nội (Tuyến 1 và 3 – một tuyến ngầm, một tuyến trên cao và sự liên kết với dịch vụ đường sắt quốc gia), và Hành lang Nguyễn Trãi (BRT/ Tuyến 2A).
Cuối cùng, các dự án không chỉ cần có sự phối kết hợp mà còn cả kế hoạch triển khai. Bất cứ sự trì hoãn nào cũng sẽ làm phức tạp hơn vấn đề kết nối. Các tuyến đầu tiên sẽ được xây dựng dựa trên thứ bậc (những tuyến sau đó phải kết nối với các ga), và cần phải đưa ra giải pháp nhằm bảo đảm sự liên kết hiệu quả. Đồng thời, những vấn đề khác cũng cần được tính đến là sự liên kết thực địa, vì việc này phải được triển khai với mạng lưới xe buýt hiện nay; việc tạo ra những tuyến đi bộ thuận lợi tới các ga; và việc xây dựng các bãi để xe máy và xe đạp. Một lần nữa, liên kết thực địa liên quan tới việc liên kết sử dụng đất.
Liên kết về mặt thể chế – Ngành giao thông công cộng (PTA):
Ý tưởng thành lập một PTA được Ủy ban nhân dân Thành phố (HPC) đề xuất năm 2005 theo tư vấn của các chuyên gia vận tải quốc tế. Trên thực tế, cũng đã có sự đồng thuận giữa HPC và DOT về nguyên tắc; các cấp chính quyền đã ý thức được sự cần thiết phải thiết lập một cơ quan chức năng như vậy để kiểm soát hoạt động vận tải công cộng. PTA đã được thành lập, còn PTS hiện đang được nghiên cứu. Mặc dù các bên tham gia ̣cả trong nước và quốc tế đang thảo luận vấn đề này, nhưng chỉ Ngân hàng Thế giới, tổ chức duy nhất cho tới lúc này quản lý và triển khai một dự án, có đề cập tới việc thành lập PTA (trong khuôn khổ của dự án HUTDP). Ngay cả khi những bên tham gia khác như các chuyên gia của Ile de France hay AFD đang nghiên cứu bộ phận cấu thành quan trọng này, thì Ngân hàng Thế giới vẫn là tổ chức duy nhất cấp kinh phí cho việc thành lập PTA. WB có ý định chuyển TRAMOC sang hoạt động như một PTA. Kể từ khi thành lập năm 1998, TRAMOC đã thể hiện vai trò điều hành và quản lý hệ thống xe buýt và đi tiên phong trong các dự án quốc tế như Asiatrans và Ecotrans (đồng tài trợ bởi EU từ năm 2005 tới năm 2008).
Tuy nhiên, trong tương lai, chức năng và trách nhiệm của PTA có thể sẽ tập trung vào quản lý và điều hành toàn bộ các hệ thống vận tải công cộng. Đây là việc cần được tính đến. PTA nên chịu trách nhiệm thu lợi tức và quản lý hệ thống thu hồi vé. Sở giao thông vận tải sẽ chỉ chịu trách nhiệm trao và giám sát các hợp đồng với nhà vận hành và sẽ soạn thảo những tài liệu tham khảo nhằm duy trì chất lượng dịch vụ ở mức cao dựa trên những mục tiêu vận tải đã đề ra. Đồng thời, cơ quan này cũng có vai trò quan trọng trong việc xây dựng một số công trình giao thông và thúc đẩy việc vận tải công cộng.
Tuy nhiên, như chúng tôi đã nhấn mạnh, rất nhiều bên liên quan đang tham gia vào việc triển khai PTS. Một số bộ phận thuộc PMU và các cơ quan khác nhau đang phát triển những kiến thức riêng và chính xác về việc xây dựng và vận hành các tuyến tàu điện ngầm. Ít nhất thì mỗi bên cũng có thể tự coi mình là một PTA. Tuy nhiên, câu hỏi chính cần giải đáp là phải biết PTA sẽ được thành lập ở bộ phận nào trong cơ cấu tổ chức của HPC và loại hình thu lợi tức nào cơ quan này có thể sử dụng để thu tiền vé – là cơ quan chức năng của HPC hay hoạt động nhờ nguồn kinh phí trực tiếp từ nguồn thu phí của thành phố – để trở thành một “cơ quan chức năng” thực thụ.
Liên kết hoạt động:
Cho tới bây giờ, sự liên kết hoạt động vẫn chưa thực sự được thảo luận trong toàn PTS. Việc này chỉ được thực hiện ở một số bộ phận nhằm kết nối mạng lưới xe buýt hiện nay với các dự án BRT. Các vấn đề vẫn đang trong quá trình thảo luận giữa DOT Hà Nội với Ngân hàng Thế giới, các chuyên gia Ile-de-France và CIM bao gồm việc tổ chức các tuyến, điểm dừng xe buýt, khả năng tiếp cận, tần suất, lịch trình và quản lý hoạt động.
Trong tương lai, sự liên kết giữa các loại hình vận tải khác nhau sẽ được thể hiện qua những lựa chọn công nghệ hiện đang được triển khai. Với các tuyến tàu điện ngầm, sẽ xuất hiện vấn đề vận hành và bảo dưỡng. Do các tuyến sử dụng những công nghệ khác nhau (do những công ty vận hành và nhà đầu tư cung cấp), nên vấn đề được quan tâm sẽ là việc huấn luyện đội ngũ nhân viên và xây dựng khả năng điều hành. Một điều rất quan trọng là phải bảo đảm việc chuyển giao kiến thức chuyên môn từ các công ty vận hành sang các kỹ thuật viên và kỹ sư của thành phố, những người sẽ vận hành mạng lưới. Việc xây dựng khả năng cũng là một vấn đề quan trọng xét trên khía cạnh đào tạo đội ngũ nhân viên cho các cơ quan vận tải công cộng trong tương lai, vì những cơ quan này sẽ phải liên kết với nhau, trong khi kiến thức về lĩnh vực này hiện vẫn rất hạn chế. Sự liên kết hoạt động sẽ rất quan trọng tại các điểm trung chuyển tàu điện ngầm và việc quản lý loại hình giao thông này (an toàn, hoạt động, bảo dưỡng).
Trước khi có được các tuyến tàu điện ngầm, nỗ lực của các nhà vận hành nên tập trung vào việc huấn luyện đội ngũ nhân viên bảo dưỡng và vận hành hệ thống, vào sự an toàn và chất lượng của các qui hoạch, và vào các khảo sát kinh tế để bảo đảm hoạt động hiệu quả. Do sẽ lựa chọn một số công nghệ khác nhau, nên việc đào tạo từng đội ngũ nhân viên riêng biệt sẽ là một thách thức thực sự. AFD gần đây đã chỉ ra vấn đề này, đưa nó vào cuộc thảo luận với MPI.
Liên kết vé:
Như chúng tôi đã đề cập, nguyên tắc cơ bản của liên kết vé có thể được thực hiện theo các tóm lược như sau: vé sử dụng trong toàn mạng lưới nên rẻ hơn vé sử dụng riêng rẽ cho từng loại hình phương tiện vận tải. Nó sẽ giúp giảm chi phí các tuyến trung chuyển. Kết quả là vé liên kết là một tài sản cho toàn mạng lưới vận tải công cộng và sẽ thu hút nhiều hành khách hơn. Số lượng hành khách tăng không chỉ giúp tăng và cải thiện dịch vụ, mà còn giúp thiết lập một mức giá cả mới phù hợp với những người có thu nhập thấp (như sinh viên hay người thất nghiệp). Tuy nhiên, việc liên kết vé cũng rất phức tạp và khó triển khai vì nó đòi hỏi phải có các chế tài đồng bộ liên quan tới việc chia sẻ số tiền thu được từ bán vé, việc giám sát của các công ty khai thác khác nhau, cũng như dữ liệu về giao thông và nguồn tiền thu về.
Để triển khai trong PTS của Hà Nội, sẽ có hai vấn đề lớn. Thứ nhất, một loại vé chung đòi hỏi phải có một chính sách vé mạnh. Cho tới lúc này, các cấp chính quyền thành phố, với sự hỗ trợ của chính phủ, đã cung cấp một mức vé xe buýt thấp dựa trên những tính toán xã hội (sự tiếp cận tốt hơn tới loại hình giao thông này cho người nghèo). Nhưng giá của vé tàu điện ngầm sẽ tăng do mục tiêu mang lại lợi nhuận mà những công ty vận hành muốn đạt được, đồng thời cũng nhằm trả bớt một phần vốn vay của các nhà tài trợ. Thứ hai, vé liên kết sẽ phụ thuộc vào công nghệ vé. Mạng lưới tàu điện ngầm đang được phát triển như là sự bổ sung cho những mạng lưới riêng rẽ vì có quá nhiều cơ quan và nhà tài trợ/nhà đầu tư cùng tham gia phát triển vận tải công cộng. Do có những tuyến khác nhau, nên các nhà đầu tư và nhà vận hành sẽ đề xuất những hệ thống vé khác nhau. Một thị trường cạnh tranh sẽ được thiết lập. Vì vậy, câu hỏi đặt ra là làm sao để có được sự liên kết. Ở Xơun, việc liên kết vé được thực hiện bằng cách chỉ cho duy nhất một nhà thầu là Chaebol tham gia. Nhưng ở Hà Nội, mọi thứ khác hoàn toàn. Trước khi nhận ra rằng việc liên kết toàn bộ các loại vé có thể được thực hiện thí điểm qua dự án BRT. Tuyến này có thể có một hệ thống tích hợp với mạng lưới xe buýt hiện có.
Liên kết hình ảnh:
Ở những thành phố khác nhau, các mạng lưới vận tải lớn đã trở thành một phần của hình ảnh thành phố: chẳng hạn như Kuala Lumpur có hệ thống đường sắt một ray, và Tokyo có hệ thống đường sắt cao tốc Yamamote. Những đặc tính đó không chỉ giúp tạo ra một dấu ấn cho thành phố, mà còn được cộng đồng quốc tế thừa nhận thành công.
Ở Hà Nội, các cấp chính quyền trung ương và thành phố đang nỗ lực biến thủ đô thành một thành phố hiện đại, một thành phố (Xanh – Văn hiến – Văn minh – Hiện đại). Như Logan đã đề cập (2009), các cấp chính quyền muốn thể hiện “với giới truyền thông trong nước và quốc tế rằng Hà Nội là thành phố lớn nhất ở Việt Nam, là cánh cửa vào Việt Nam, và cánh cửa để Việt Nam bước ra với thế giới. Phát triển một hình ảnh mang tính thương hiệu cho Hệ thống vận tải công cộng có thể là một phần trong một chiến lược nhằm đạt được mục tiêu một thành phố hiện đại. Chúng ta đã biết một số biểu tượng giao thông công cộng đã trở nên nổi tiếng trên toàn thế giới.
Do Hà Nội có Hoàng Thành – Thăng Long được UNESCO công nhận là di sản thế giới, nên số lượng khách du dịch tới thành phố chắc chắn sẽ tăng. Vận tải công cộng sẽ trở thành một phần quan trọng trong việc thể hiện hình ảnh Hà Nội, và nó sẽ được hàng nghìn lượt khách du lịch sử dụng mỗi năm.
Hệ thống liên kết được đề cập ở đây là điều kiện tiên quyết để đạt được mục tiêu 55% lượng người tham gia giao thông sử dụng phương tiện vận tải công cộng vào năm 2030, nhằm cải thiện tình trạng giao thông và bảo đảm đạt được những mục tiêu phát triển bền vững giao thông đô thị. Mặc dù mục tiêu là như vậy, nhưng chúng tôi vẫn thấy có có sự bất nhất trong cách tiếp cận vấn đề giữa các bên tham gia và các PMU, những người tham gia vào việc xây dựng PTS. Chức năng của PMU là câu hỏi lớn cho việc liên kết các mạng lưới giao thông. Ở Hà Nội, HRB (PMU cho Tuyến 2 và 3) được đặt dưới sự quản lý trực tiếp của HPC và cơ quan liên quan trong DOT, cơ quan vốn chịu trách nhiệm quản lý giao thông. Mặc dù mô hình này có lợi thế là đặt HRB dưới sự quản lý trực tiếp của những người ra quyết định, nhưng nó lại đặt ra tình huống nơi mà các loại hình vận tải khác nhau được đặt dưới sự quản lý của các cơ quan khác nhau, vì thế sẽ dẫn tới sự cạnh tranh về vị thế. Điều này đi ngược lại với nguyên tắc một mạng lưới thống nhất và hiệu quả.
Bên cạnh vấn đề phối hợp giữa HRP (dự án MRT), VNR (dự án MRT) và DOT (chịu trách nhiệm quản lý các tuyến đường, mạng lưới xe buýt và dự án BRT), thì những yếu tố khác cũng có thể đe dọa việc liên kết và hoạt động của các mạng lưới giao thông trong tương lai. Cho tới lúc này, bộ khung mạng lưới tàu điện ngầm trông giống như một tập hợp những dự án khác nhau do các nhà tài trợ khác nhau (tư nhân, công cộng, song phương, đa phương, với những mục tiêu và yêu cầu về rót vốn khác nhau) đề xuất dựa trên Qui hoạch tổng thể trước đây. Một số chuyên gia đã lấy làm tiếc vì mạng lưới này không được qui hoạch tốt dựa trên những nghiên cứu về nhu cầu đi lai, phân tích rủi ro và quản lý rủi ro.
Để bảo đảm sự liên kết hoàn hảo cho toàn mạng lưới trong tương lai và tối ưu hóa các mô hình vận tải của Hà Nội, rõ ràng là cần phải thành lập một PTA chịu trách nhiệm quản lý tất cả các loại hình. TRAMOC có thể đảm đương chức năng này nhờ kinh nghiệm của họ trong việc quản lý mạng lưới xe buýt và khả năng triển khai các dự án quốc tế. Về vấn đề này, cần phải chú trọng tới việc huấn luyện đội ngũ nhân viên, tái cơ cấu và có định nghĩa rõ ràng về chức năng của cơ quan quản lý trong tương lai, bao gồm cả khi vận hành các hệ thống.
Cuối cùng, ngay cả khi có vẻ như việc thành lập PTS đã bị hoãn, nhưng các cơ quan chức năng của Việt Nam như MOT hay HPC cũng như các nhà tài trợ quốc tế như Ngân hàng Thế giới, ADB, AFB, AFD và JICA, cần chú ý tới việc liên kết. Yếu tố này sẽ được thảo luận trong khuôn khổ “hội thảo hài hòa hóa nguồn vốn hỗ trợ” mà Ngân hàng Thế giới cùng đối tác của tổ chức này tổ chức mỗi năm hai lần. Bên cạnh đó, mỗi PMU và các nhà tài trợ cũng nên tổ chức các cuộc hội nghị, hội thảo để tìm ra những giải pháp có thể áp dụng cho tương lai.
Kết luận
Ở Hà Nội, nguy cơ giao thông bị tê liệt hoàn toàn vì nạn tắc nghẽn là rất lớn. Trong phần đầu của bài viết này, chúng tôi đã nỗ lực chỉ ra rằng vấn đề tắc nghẽn giao thông không chỉ do sự gia tăng hay biến động của số lượng phương tiện giao thông cá nhân, mà còn do loại hình phương tiện, bao gồm rất nhiều xe hơi, vốn chiếm dụng một diện tích đang kể trên các tuyến đường trong thành phố. Mặc dù bên ngoài đường Vành đai 2, thành phố vẫn có thể qui hoạch để trở thành đô thị cho xe hơi (giờ đây đã phải thừa nhận là sự thất bại trong các xu hướng qui hoạch đô thị thời những năm 1960), vùng bên trong nội đô đã bão hòa và đòi hỏi một cách tiếp cận mới mà những tuyến đường có mật độ giao thông cao (như những tuyến đường trên cao) không thể giải quyết. Cuối cùng, vấn đề tắc nghẽn giao thông đô thị chỉ là một trong rất nhiều những khó khăn mà thành phố đang phải đối mặt và giải quyết trong khi phác họa một khái niệm mới cho các mô hình vận tải bền vững.
Trong phần hai, chúng tôi đã nêu ra những khái niệm khác nhau về phát triển bền vững giao thông đô thị và việc triển khai chúng. Phát triển bền vững được coi là một khái niệm có thể bị phá vỡ và trở thành những mục tiêu khác nhau, có tên gọi những giải pháp nhằm thành lập một hệ thống quản lý và tổ chức trong sạch. Đây là những yêu cầu mà thành phố chưa thể đáp ứng. Hiện thực hóa một mạng lưới vận tải công cộng rộng khắp có vẻ như không phải là bài toán giúp giải quyết toàn bộ những vấn đề giao thông của thành phố hiện nay, cũng như giúp cải thiện điều kiện môi trường. Tuy nhiên, việc liên kết đã bộc lộ những hạn chế từ phía cơ quan chịu trách nhiệm phát triển một mạng lưới vận tải công cộng hiện nay. Nếu không thể liên kết hệ thống giao thông công cộng, thì có thể dẫn tới lãng phí nguồn vốn vô cùng lớn mà có thể những thế hệ công dân sau này của Hà Nội, những người vẫn không được tiếp cận với tàu điện ngầm, nhưng (theo cách này hay cách khác) sẽ vẫn phải trả cho việc mua sắm những thiết bị đắt tiền đó thông qua các khoản đóng thuế.
Vì thế, sẽ có người đặt câu hỏi tại sao ở Hà Nội việc ban hành các chính sách giao thông công cộng và triển khai các thiết bị lại tốn nhiều thời gian tới vậy, nhưng chúng ta nên nhớ rằng việc thiết lập một mạng lưới giao thông công cộng trong một thành phố lớn có thể phải mất nhiều thập niên. Seoul đã bắt đầu thiết lập mạng lưới giao thông của mình từ những năm 1960 và hiện vẫn có những sửa đổi. New Deli đã bắt đầu triển khai việc xây dựng các tuyến tàu điện ngầm từ cách đây 30 năm. Hà Nội đã có những dấu hiệu và từng thể hiện mong muốn triển khai một hệ thống vận tải công cộng từ những năm 2000, bằng cách thành lập và xây dựng các thể chế chịu trách nhiệm tổ chức và quản lý giao thông công cộng trong thành phố (như việc thành lập TRAMOC).
Chắc chắn, các vấn đề liên quan tới việc thu hồi đất và giải phóng mặt bằng, sự kết hợp giữa các bên tham gia khác nhau, việc định nghĩa những mục tiêu chiến lược và mang tính định hướng, là những rào cản mà tất cả các bên tham gia phải giải quyết để thiết lập một PTS. Mặc dù chi phí cho hạ tầng giao thông đô thị là rất lớn, nhưng định hướng phát triển bền vững giao thông đô thị vẫn được xác định, và các cơ quan chức năng, các kỹ sư và nhà qui hoạch của Việt Nam rất nhanh trong việc tiếp cận. Hiện họ đang phải đối mặt với những thách thức để đạt được những mục tiêu phát triển đô thị bền vững; liên quan tới vấn đề này, việc triển khai một mạng lưới giao thông vận tải công cộng đồng bộ được coi là một giải pháp hiệu quả, nó sẽ là nền tảng cho sự phát triển bền vững ở Hà Nội trong tương lai./.
Các tác giả:
Clément Musil - IMV/Institut des Métiers de la Ville (Trung tâm hợp tác Phát triển đô thị), Îlede-France / Nghiên cứu sinh Đại học Paris 8, IPRAUS Laboratory
Christiane Molt - Tư vấn quốc tế (CIM), Trung tâm điều hành và quản lý giao thông TRAMOC
