Trong thời gian gần đây, báo chí đã nhiều lần đưa tin về việc lãnh đạo một số thành phố ở nước ta “có sáng kiến” thành lập chính quyền đô thị với chế độ thị trưởng (Mayor) mà “quyết liệt nhất” có lẽ là Đà Nẵng.

Khái niệm chính quyền đô thị không có gì mới đối với nhiều nước, nhiều đô thị trên thế giới bởi ngay từ nửa đầu của thế kỉ 17, Anh, Mỹ đã tiến hành xây dựng mô thức “chính quyền đô thị”.

Thế nhưng, nghiêm khắc mà nói, sự ra đời của một thể chế quản lí không phải chỉ dựa vào ý chí chủ quan của một vài cá nhân nào đó mà nó là kết quả của một quá trình phát triển khách quan từ nhu cầu nội tại và đòi hỏi ngoại tại từ thực tiễn của chính đô thị đó, quốc gia đó. với kiểu quản lí mới mà lúc đó gọi là Hội đồng thị xã (Town Meting).

Hình thành chế độ thị trưởng thì không những “chấp nhận tên gọi” mà còn là sự chấp nhận cách nghĩ, cách làm, các mối quan hệ từ các chủ thể lợi ích mới các thiết chế mới của đô thị và đặc biệt là tư duy quản lí mới. 

Khi đã “hình thành” thể chế quản lí theo kiểu chính quyền đô thị rồi thì bản thân nó cũng không phải “đứng im” mà luôn “vận động” theo những nhu cầu nội tại của sự phát triển.

Những điều kiện nội sinh

Lấy Mỹ làm ví vụ, từ khi thiết lập chính quyền đô thị đến nay, họ cũng đã thay đổi nhiều mô thức để thích ứng và phù hợp với nhu cầu quản lí mới về đô thị mà ít nhất đến nay họ cũng đã kinh qua (và tồn tại) mấy loại mô thức chính quyền đô thị như: chế độ thị trưởng yếu (The Weak – Mayor Plan); chế độ thị trưởng mạnh (The Strong – Mayor Plan); chế độ Ủy ban- Ban chấp hành (The Conmission Plan); chế độ Hội đồng – Quản lí (The Council – Manager Plan). Như vậy, về bản chất mà nói, không phải muốn có hay không có “chính quyền đô thị” gắn với chế độ thị trưởng mà phải thấy rằng, sự phát triển xã hội nói chung, quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa, đô thị hóa cũng như mức sống và đời sống dân trí của thị dân được nâng lên nói riêng, là những lực đẩy nội tại “cần phải thay áo mới” cho một cơ thể xã hội - đô thị đang trương đầy cơ bắp mà chính chiếc áo cũ ấy không thể đáp ứng được nhu cầu hiện hữu. Còn nữa, chính quyền đô thị ra đời còn cần phải sự đòi hỏi ngoại tại mà trước hết có thể nói đến là sự giao lưu, giao thương quốc tế theo kiểu thành phố - thành phố (sự tương tác song hành trực tiếp giữa hai thành phố nào đó) đòi hỏi cần phải có sự “thống nhất tương đối” về vị trí, địa vị và phương thức quản lí đối trọng. Kế đến và tiên quyết là sự “đòi hỏi” của thị dân trong chính đô thị đó. Khi đời sống dân trí được nâng cao đến một mức độ nào đó, bản thân thị dân (một chủ thể trọng yếu của đô thị) muốn được thể hiện vai trò, vị trí của mình trong tiến trình xây dựng, quản chính, giám sát, bảo vệ, phát triển chính đô thị họ đang sống thì họ đòi hỏi phải có một hình thức quản lí đô thị mới (có thể là chế độ thị trưởng hoặc một kiểu quản lí nào đó) để họ thể hiện được quyền và nghĩa vụ, vai trò và vị trí của mình. Thêm nữa, cần phải có sự nhìn nhận, cho phép và “thúc ép” từ chính quyền trung ương về “tính cần thiết” của “chiếc áo mới” là cấp bách hay không? Bởi xét đến cùng mục đích tối thượng và xuyên suốt của một chính quyền thành phố, dù ở bất cứ hình thức nào, tên gọi nào, thì cũng để quản lí xã hội đô thị tốt hơn về các mặt văn hóa, kinh tế, chính trị, xã hội, an ninh, quốc phòng, tôn giáo tín ngưỡng...

Như vậy, có thể nói, sự ra đời (và cho phép ra đời) của chế độ quản lí thị trưởng không phải là từ ý chí cá nhân đơn lẻ nào đó mà nó cần hội đủ những điều kiện tiên quyết từ nhu cầu nội tại ngay trong lòng của đô thị đó với những chủ thể hiện hữu của nó và đòi hỏi ngoại tại từ những sức kéo bên ngoài. Nó không phải là “sản phẩm” sản sinh từ tâm lí “họ có mình có”, càng không phải “cầm đèn chạy trước ô tô”. Nên nhớ một sản phẩm sinh ra không “hợp thời” không những không mang lại những lợi ích mà đôi khi còn làm tổn thất đến nhân lực, vật lực, tài lực cho xã hội nếu không muốn nói là kéo lùi sự phát triển. Theo tiên đoán của chúng tôi, nếu căn cứ trên những điều kiện tiên quyết ở trên thì Việt Nam chúng ta ít nhất cũng phải đến năm 2022 mới có thể đủ điều kiện chín muồi để “sinh hạ” thị trưởng.

Những nguyên tắc cần thiết

Như đã nói, cho dù ở tên gọi nào, là “chủ tịch thành phố” hay “thị trưởng” thì người đứng đầu của đô thị đó vẫn là “người của dân”, lấy lợi ích của dân làm lợi ích chung cho tôn chỉ phát triển của thành phố. Nói khác đi, dù ở tên gọi nào đi nữa, thì người đứng đầu một thành phố phải tuân thủ theo nguyên tắc “dĩ nhân vi bản”, vì nhân dân phục vụ. Có nghĩa là anh sinh ra là để phục vụ nhân dân, đưa thành phố mà anh lãnh đạo, quản lí ngày càng hoàn thiện, phát triển trên mọi mặt của đời sống xã hội, đáp ứng nguyện vọng ngày càng cao về nhu cầu vật chất và tinh thần của thị dân.

Dưới lăng kính quản lí xã hội mà nói, mô hình quản lí đô thị của chúng ta hiện nay trong một số đô thị lớn vẫn còn phù hợp với thực tiễn kinh tế - xã hội hiện hữu. Thế nhưng, vấn đề là ở chỗ, nhận thức và cách điều hành của người đứng đầu đô thị còn mang tư duy “vừa chạy vừa xếp hàng”, “nóng đâu phủi đó”, thiếu hẳn tầm chiến lược trong công tác qui hoạch, xây dựng, quản lí (quản lí không gian vật chất và quản lí cả không gian xã hội) kiến cho đô thị của chúng ta phát triển một cách lộn xộn, mất trật tự, không theo một chiều tích định hướng nhất định.

Từ những thực tiễn về sự bất cập trong tư duy và cách thức vận hành đô thị, thị trưởng ra đời với sứ mệnh không phải là người trực tiếp “cầm quân dẹp loạn” hay “diễu võ dương oai” với cái tên mới ấy, mà là người biết tập hợp đội ngũ trí thức, có am hiểu chuyên môn sâu về qui hoạch, kiến thiết, quản lí, vận hành đô thị tạo nên một hội đồng cố vấn đắc lực để tham mưu trước khi ra quyết định. Thực tiễn của nhiều đô thị trên thế giới cho thấy, dù ở bất kì hình thức thị trưởng nào (như đã nói ở trên) thì thị trưởng không phải “đơn thương độc mã”, “chuyên quyền độc đoán” mà là người phải biết lắng nghe, thiếu hiểu, phân tích và đưa ra quyết định đúng, hợp pháp hợp hiến và đặc biệt là hợp lòng dân.

Trước khi “có” chính quyền đô thị thì cần phải “có” đầu óc về quản lí theo kiển chính quyền đô thị.

Nếu vẫn còn mang tư tưởng quan liêu, độc đoán, bất chấp ý kiến của các nhà khoa học hữu quan và nhất là ý kiến của thị dân, thì có thể nói ngay rằng, khi chấp nhận chính quyền đô thị ở Việt Nam thì chưa chắc sẽ mang lại hiệu quả cao trong quản lí đô thị, chưa chắc có sự đồng thuận từ thị dân, một chủ thể trọng yếu trong đô thị.

Trách nhiệm cộng đồng

Từ thực tiễn của nhiều đô thị trên thế giới chúng ta thấy rằng, về hình thức tổ chức về quyền lực (người quyết định cuối cùng về xử lí vấn đề) có 2 hình thức lớn đó là “chế độ thủ trưởng - thị trưởng” và “chế độ hội đồng”. Ưu điểm của “chế độ thủ trưởng” là quyền lực được tập trung gần như tuyệt đối về tay thị trưởng và vì thế khi tiến hành giải quyết một vấn đề xã hội nào đó thì trách nhiệm của người đứng đầu là cao nhất, hành động nhanh chóng, hiệu suất cao. Thế nhưng, vì cá nhân quyết định vấn đề nên cũng có những khuyết điểm thường thấy: dựa vào kinh nghiệm cá nhân nên dễ dẫn đến sai lầm, nóng vội, thậm chí dẫn đến sự độc đoán, lạm dụng quyền lực. Ưu điểm của Chế độ hội đồng là tập hợp được tư tưởng ý chí của Hội đồng, vấn đề được xem xét thấu đáo, chu toàn… nhưng khuyết điểm là quyền lực bị phân tán dẫn đến quyết định hành động chậm trễ, hiệu suất công việc thấp. Chính sự “bất thập toàn” này về hình thức tổ chức chính quyền đô thị, nhiều quốc gia cũng như đô thị trên thế giới lựa chọn “biện pháp chiết trung”, nghĩa là trên thực tế là lựa chọn “chế độ thủ trưởng” nhưng đồng thời đưa ra những quy định về pháp luật tương ứng buộc thị trưởng phải tuân theo khi ra một quyết định nào đó có ảnh hưởng đến lợi ích của đại bộ phận cư dân và các chủ thể lợi ích khác, nghĩa là một phần phải thực hiện theo phương thức “chế độ hội đồng thị trưởng”. Mà xét đến cùng cũng theo kiểu “tập thể lãnh đạo, cá nhân phụ trách”. Và hơn thế nữa, hành động của thị trưởng cũng không thể nằm ngoài những qui phạm của hiến pháp và pháp luật của nhà nước sở tại. Chúng ta không nên ngộ nhận rằng, thị trưởng có quyền quyết định tất cả mọi vấn đề liên quan đến thành phố mà anh ta quản lí bất chấp hiến pháp và pháp luật hiện hành. Ngược lại, tất cả những hành động của thị trưởng mà cụ thể là vi hành chính và quyết định hành chính, vi phạm đến hiến pháp và pháp luật hiện hành của nước sở tại đều bị truy tố trách nhiệm. Chung quy, thị trưởng không phải là người đứng trên mọi người (hội đồng thị trưởng và thị dân) mà là người đứng trong, đứng bên mọi người, biết lắng nghe những ý kiến đóng góp từ thị dân và nhất là của Hội đồng thị trưởng. Nhưng điều tiên quyết hơn là thị trưởng không thể đứng ngoài hiến pháp và pháp luật của nước sở tại mà ngược lại anh phải tuân thủ tất cả những qui định pháp luật của nhà nước, tất cả những quyết định của thị trưởng trước tiên phải là hợp hiến, hợp pháp sau đó là hợp với lòng dân; phù hợp với đại đa số lợi ích của thị dân, phù hợp với nhu cầu phát triển chung của đô thị mà anh quản lí.

Khi mà cách quản lí theo tư duy cũ: quan liêu, bao cấp, bao biện, óc tiểu nông, bè cánh, vụ lợi… của chúng ta vẫn còn hiện hữu thì xây dựng (và chấp nhận) kiểu quản lí thị trưởng e rằng lợi bất cập hại. Do vậy, để xây dựng “đề án” thị trưởng thì trước hết phải xây dựng đề án “sửa đổi lối làm việc”.

Phẩm chất người đứng đầu Khi bàn đến tố chất của người lãnh đạo, quản lí chúng ta thường nói đến “cấu trúc đức - tài”, “tâm và tầm”, “vừa hồng vừa chuyên”… điều đó đúng nhưng đôi khi hơi giáo điều. Bởi khái niệm “đức tài”, “tâm tầm” một khi chưa thể (hay không thể) thao tác hóa thành những chỉ báo để cân, đo, đong, đếm được thì nó chỉ là những cặp khái niệm mơ hồ. Do đó, là thị trưởng cái anh cần không nhất thiết là “văn võ song toàn” mà điều tiên quyết là phải sở hữu đó là tri thức về quản lí nói chung, về quản lí đô thị nói riêng. Bởi đô thị là là một hệ thống phức hợp đa chức năng về văn hóa, chính trị, xã hội… và là biểu tượng của sự phát triển, của quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa của một quốc gia, một vùng lãnh thổ. Chính vì thế, người đứng đầu thành phố là người cần phải có kiến thức về quản lí đô thị. Khi đã là thị trưởng thì kiến thức và tầm nhìn về quản lí đô thị càng phải được đặt lên hành đầu trong tiêu chí lựa chọn. Thực tế nước ta cho thấy, kiến thức về đô thị nói chung về quản lí đô thị nói riêng của một bộ phận không nhỏ cán bộ lãnh đạo quản lí (kể cả liên quan đến công tác quản lí đô thị hiện tại) còn sơ sài, nếu không muốn nói là số không. Chính sự yếu kém về nhận thức dẫn đến sự yếu kém trong công tác chỉ đạo, ra quyết định. Điều này được kiểm chứng ngay trong các đô thị ở nước ta trên các lĩnh vực qui hoạch đô thị, xây dựng đô thị và quản lí đô thị. Thực tế đã chứng minh sự lúng túng trong công tác qui hoạch và quản lí đô thị trong các đô thị lớn của nước ta trong thời gian qua. Sự thiếu thống nhất trong công tác qui hoạch, sự thiếu đồng bộ và quyết đoán trong công tác xây dựng, kiến thiết, quản lí, vận hành đô thị; sự nhập nhằng và thiếu quyết đoán trong công tác quản lí đô thị trong thời gian qua đã cho thấy năng lực về nhận thức và thực hành quản lí đô thị của cán bộ lãnh đạo, quản lí hữu quan còn hết sức đơn giản, ấu trĩ. Thiết nghĩ, trước khi “có” chính quyền đô thị thì cần phải “có” đầu óc về quản lí theo kiển chính quyền đô thị. Bởi xét đến cùng, thể chế quản lí chính quyền đô thị là một bộ phận tổ thành trọng yếu trong kiến trúc thượng tầng xã hội đô thị. Khi chưa hội đủ những điều kiện chính muồi thì không nên vội vã. Tiếp nữa, là thị trưởng là phải biết lắng nghe, biết tập hợp sức mạnh khoa học kĩ thuật từ những nhà chuyên môn về đô thị, về quản lí hành chính, quản lí thị chính để từ đó mà xây dựng được những mối quan hệ từ các cơ cấu (mới và phức tạp) trong thiết chế thị trưởng (mối quan hệ giữa cơ cấu tư pháp, cơ cấu hành chính, cơ cấu các cơ quan đại diện của thành phố; mối quan hệ giữa các đoàn thể xã hội, tổ chức chính đảng và có cấu nhà nước). Bởi khi đã hình thành chế độ thị trưởng thì không những “chấp nhận tên gọi” mà còn là sự chấp nhận (và thay đổi hàng loạt) cách nghĩ, cách làm; các mối quan hệ từ các chủ thể lợi ích mới; các thiết chế mới của đô thị và đặc biệt là tư duy quản lí mới.

Phạm Đi - Học viện Chính trị-Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh