Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) vừa ban hành Nghị quyết số 437 “Về một số nhiệm vụ và giải pháp tiếp tục hoàn thiện và đẩy mạnh việc thực hiện chính sách pháp luật về đầu tư và khai thác các công trình giao thông theo hình thức hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT)”, trên cơ sở báo cáo kết quả giám sát của Đoàn giám sát do UBTVQH lập. TBKTSG xin giới thiệu bài viết của luật sư Nguyễn Tiến Lập về động thái chính sách mới này.  

Nghị quyết 437 nhận định chủ trương huy động nguồn lực xã hội, trong đó có hình thức hợp đồng BOT là đúng đắn, giúp giảm bớt gánh nặng của ngân sách nhà nước (NSNN). Tuy nhiên, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật và quá trình triển khai thực hiện các dự án BOT giao thông còn nhiều hạn chế. Từ đó, nghị quyết này đưa ra các giải pháp và định hướng giải pháp khắc phục. 

Một khi coi “xã hội hóa” hay nói thẳng ra là “thương mại hóa” hay “tư nhân hóa” để phát triển cơ sở hạ tầng trọng yếu của nền kinh tế như một chủ trương lớn thì buộc phải lường trước các hệ lụy tiêu cực của nó. (Ảnh: Anh Quân) 

Phanh hãm tốc độ quá đà của làn sóng BOT

Trên thực tế chúng ta luôn kêu thiếu NSNN cho việc này, việc kia, nhưng về bản chất, như nhiều chuyên gia kinh tế đã phân tích, vấn đề không phải ngân sách thiếu mà là chi tiêu không hợp lý, chưa nói đến lãng phí và thất thoát. Có nghĩa rằng ở tầm ngắn hạn và cho nhu cầu cấp bách trước mắt, để giải quyết vốn của một hay một vài dự án hạ tầng nào đó mà NSNN không có hay không đủ chi thì có thể và cần thiết huy động vốn từ xã hội, trong đó BOT là một giải pháp có tính kỹ thuật. 

Tuy nhiên, nếu kêu gọi “xã hội hóa” hay thậm chí “BOT hóa” việc xây dựng, phát triển cơ sở hạ tầng cho nền kinh tế thì quan điểm của tôi cho rằng không đúng đắn. NSNN phải luôn luôn được bố trí và bảo đảm đủ cho mục tiêu căn bản và quan trọng này. Một khi coi “xã hội hóa” hay nói thẳng ra là “thương mại hóa” hay “tư nhân hóa” để phát triển cơ sở hạ tầng trọng yếu của nền kinh tế như một chủ trương lớn thì buộc phải lường trước các hệ lụy tiêu cực của nó và phải chấp nhận trả một cái giá không nhỏ, xét cả về phương diện kinh tế, quản trị nhà nước và thể chế. 

Ít nhất, theo tôi, Nghị quyết 437 của UBTVQH có tác dụng hãm phanh cái làn sóng BOT và BT trong thời gian qua.

Các vấn đề mà Nhà nước và xã hội đang bức xúc, đau đầu xung quanh câu chuyện BOT đường giao thông vừa qua chính là như thế. Do vậy, người dân rất hoan nghênh việc UBTVQH đã vào cuộc để bàn luận nghiêm túc việc này và ban hành nghị quyết chuyên đề nói trên. Ít nhất, theo tôi, nghị quyết này có tác dụng hãm phanh cái làn sóng BOT và BT (xây dựng - chuyển giao) trong thời gian qua, nó thực sự tràn ngập và phá tan sự yên ổn cần có cho cả đời sống phát triển và dân sinh của đất nước. 

Nên sớm xây dựng luật về PPP

Cá nhân tôi và nhiều nhà nghiên cứu pháp luật thống nhất quan điểm rằng khi triển khai cơ chế đối tác công - tư (PPP) trong hoạt động kinh tế, sẽ có hai vấn đề hệ trọng buộc điều đó phải do Quốc hội quyết định. Đó là thứ nhất, Nhà nước mở rộng chức năng của mình từ quản trị công và thực thi pháp luật sang tham gia và quản trị trực tiếp các dự án kinh tế cụ thể với khu vực kinh tế tư nhân; và thứ hai, các tài sản và thương quyền thuộc Nhà nước được trao quyền theo hình thức tô nhượng (concession) cho nhà đầu tư tư nhân để phát triển dự án và kinh doanh.

Với khía cạnh thứ nhất, cần lưu ý sẽ có những vấn đề phát sinh như: cơ quan quản lý nhà nước thiếu năng lực quản trị dự án và kinh doanh nên dễ bị đối tác tư nhân dẫn dắt, thao túng; cán bộ nhà nước do lợi ích cá nhân nên dễ móc ngoặc với tư nhân tạo điều kiện cho tham nhũng phát triển; từng bộ ngành và chính quyền địa phương dễ rơi vào tình huống xung đột lợi ích giữa một bên là lợi ích của xã hội và công chúng mà mình đại diện và bên kia là lợi ích của các dự án kinh tế cụ thể mà mình tham gia và bảo trợ. Vướng vào hệ lụy này, chúng ta thấy sự lúng túng thế nào của các cơ quan chức năng trong việc xử lý mâu thuẫn giữa nhu cầu của người dân và đòi hỏi của nhà đầu tư liên quan đến các trạm thu phí BOT vừa qua.

Với khía cạnh thứ hai, đó là cơ chế bảo vệ tài sản nhà nước và khai thác hiệu quả các thương quyền thuộc Nhà nước để tránh hay giảm thiểu sự lạm dụng, lãng phí và thất thoát. Trong các dự án BT, với “cơ chế đổi đất lấy hạ tầng”, chúng ta đã thấy sự lãng phí, thất thoát tài sản đất đai thuộc sở hữu toàn dân lớn đến mức nào rồi. Bên cạnh đó, việc ép buộc người dân phải sử dụng các con đường BOT thực chất là trao cho nhà đầu tư tư nhân các đặc quyền thu thuế đi lại đối với người dân và mang các đặc quyền ấy đi thế chấp và khai thác kiếm lời.

Tất cả những vấn đề này phải được thảo luận, xem xét và quyết định bởi Quốc hội bằng cách thức thông qua một đạo luật riêng về cơ chế đối tác công - tư trong phát triển các dự án hạ tầng kinh tế - xã hội (thay vì chỉ ở cấp nghị định và một vài quy định có tính nguyên tắc trong Luật Đầu tư như hiện nay).

Đáng mừng là định hướng xây dựng một đạo luật riêng đã được Nghị quyết 437 đưa ra. 

Nguyên tắc công khai, minh bạch và độc lập

Để xử lý các hệ lụy từ các dự án BOT hay BT, người ta có thể đặt ra rất nhiều tiêu chí khác nhau để quản lý, thậm chí các tiêu chí này rất tinh vi và có vẻ chuyên nghiệp xét từ góc độ kỹ thuật, hay nghe khích lệ xét từ góc độ đạo đức. Vấn đề, tuy nhiên, ở chỗ tiêu chí nào khi áp dụng thực tế đều có thể bị bóp méo hay vô hiệu hóa cả bởi chính yếu tố con người. Do đó, để hạn chế sự bóp méo hay vô hiệu hóa nói trên, cần phải bảo đảm thực thi một nguyên tắc chủ đạo: đó là công khai, minh bạch và độc lập.

Cụ thể là, khi có nhu cầu phát triển một dự án hạ tầng, ví như một con đường giao thông, cơ quan chức năng phải trước hết chủ động xây dựng dự án bằng quy trình đầu tư công, sau đó, nếu nguồn vốn ngân sách không thu xếp được thì mới xây dựng một dự án BOT thay thế. Hai dự án này sẽ đồng thời được xem xét, phân tích và so sánh một cách công khai bởi các cơ quan dân cử (ví dụ HĐND địa phương) và thông qua công luận. Dự án BOT đó còn phải được các chuyên gia độc lập thẩm định về kỹ thuật, tài chính và đánh giá tác động về xã hội và môi trường.

Nguyên lý độc lập còn gắn với cơ chế chịu trách nhiệm. Chẳng hạn, với các dự án BOT giao thông đường bộ vừa qua, chúng ta đang quy kết trách nhiệm cho Bộ Giao thông Vận tải (GTVT), nhưng thử hỏi Bộ GTVT là ai? Chẳng nhẽ là cả Bộ, hay chỉ ông Bộ trưởng, Thứ trưởng phụ trách và một vài cán bộ liên quan? Do đó, nếu sắp tới vẫn còn nhu cầu triển khai nhiều dự án PPP trong các lĩnh vực khác nhau, tôi cho rằng cần thiết phải thành lập một cơ quan quản lý chuyên trách về PPP với nhân sự hiện tại từ các bộ ngành nhưng có chức năng độc lập. Đó cũng là kinh nghiệm của nhiều quốc gia khác. 

BOT đường bộ: Độc đạo hay không độc đạo?

Đối với các dự án BOT giao thông đường bộ, Nghị quyết 437 yêu cầu cụ thể là chỉ áp dụng đối với các tuyến đường mới để đảm bảo quyền lựa chọn cho người dân, không đầu tư các dự án cải tạo, nâng cấp các tuyến đường độc đạo hiện hữu.

Khi bàn cụ thể và thấu đáo câu chuyện này, chúng ta lại thấy vấn đề không đơn giản như vậy. Đành rằng phải bảo đảm quyền được lựa chọn đường giao thông của người dân, nhưng nếu chính quyền ở một địa phương đã cho làm con đường BOT mới, sau đó cứ để con đường cũ xuống cấp và quá tải đến mức không chịu nổi nhưng không sửa chữa, cải tạo thì thử hỏi người dân cuối cùng có đành phải chấp nhận trả tiền để đi con đường mới hay không? Cho nên giải pháp nói “không” với đường độc đạo không nên hiểu một cách máy móc hay khiên cưỡng kiểu lý thuyết được.

Hãy lấy ví dụ ở thủ đô Bangkok (Thái Lan), người ta đã cho xây dựng những con đường thu phí mới, nhưng đó là loại đường giao thông khác hẳn, là đường trên cao, tức tạo ra các giá trị và phương thức giao thông mới, ưu việt hơn và mang lại các lợi thế riêng cho các nhóm đối tượng lưu thông cụ thể. Như vậy, vấn đề quyền tự do lựa chọn của người dân vẫn được bảo đảm song hành với các giá trị vật chất gia tăng và tránh lãng phí cả tài nguyên lẫn nguồn lực xã hội.

Tôi cho rằng tùy vào các hoàn cảnh cụ thể và nhu cầu thực tế, nếu cần thiết, các dự án BOT vẫn có thể được triển khai trên các con đường độc đạo. Tuy nhiên, đó không thể là các con đường được xây dựng bằng cơ chế lạm dụng pháp luật, móc ngoặc và gian lận để bóc lột người dân như từng có trong thời gian qua. Người dân vẫn sẵn sàng trả tiền để được hưởng dịch vụ chất lượng cao và mang lại các giá trị mới, nhưng họ phải có quyền tham gia quyết định cũng như được đối xử một cách trung thực và sòng phẳng. 

LS Nguyễn Tiến Lập - Văn phòng Luật sư NHQuang và Cộng sự, Trọng tài viên Trung tâm trọng tài quốc tế VIAC 
(TBKTSG)