Quy hoạch không gian biển là yêu cầu tất yếu trong bối cảnh hiện nay để Việt Nam phát triển mạnh hơn về kinh tế biển, góp phần giải quyết những khó khăn vướng mắc trong phân cấp quản lý.

Việt Nam là quốc gia biển, phấn đấu trở thành quốc gia mạnh về biển, làm giàu từ biển với những quyết sách, chiến lược mang tính dài hạn của Đảng và Nhà nước đã và đang góp phần tạo điều kiện cho các lĩnh vực kinh tế biển phát triển bền vững gắn với đảm bảo quốc phòng, an ninh trên biển, bảo vệ lợi ích quốc gia trên các vùng biển đảo thiêng liêng của Tổ quốc.

Việt Nam phấn đấu trở thành quốc gia mạnh về biển, làm giàu từ biển với những quyết sách, chiến lược mang tính dài hạn. 

Quy hoạch không gian biển là một thuật ngữ vẫn còn tương đối mới mẻ với các nhà khoa học, các nhà quản lý Việt Nam và chỉ mới xuất hiện trên thế giới khoảng hơn 20 năm gần đây. Theo thống kê của Chương trình Quy hoạch không gian biển do UNESCO phối hợp với Ủy ban Hải dương liên chính phủ, trên toàn thế giới có khoảng 70 quốc gia đã thực hiện Quy hoạch không gian biển.

Theo định nghĩa của Chương trình Quy hoạch không gian biển do UNESCO phối hợp với Ủy ban Hải dương liên chính phủ: “Quy hoạch không gian biển là một quá trình, có tính chất công vụ, phân tích và phân bổ không gian và thời gian cho các hoạt động của con người trên các vùng biển nhằm đạt được các mục tiêu về sinh thái, kinh tế và xã hội đã được xác định thông qua một quá trình chính trị”.

Còn theo định nghĩa của Luật Quy hoạch 2017 tại khoản 3 Điều 3: “Quy hoạch không gian biển quốc gia là quy hoạch cấp quốc gia, cụ thể hóa quy hoạch tổng thể quốc gia về phân vùng chức năng và sắp xếp, phân bố hợp lý không gian các ngành, lĩnh vực trên vùng đất ven biển, các đảo, quần đảo, vùng biển, vùng trời thuộc chủ quyền, quyền chủ quyền, quyền tài phán quốc gia của Việt Nam”.

Thêm vào đó, Điều 3 Luật Quy hoạch 2017 cũng đưa ra định nghĩa cho các thuật ngữ “quy hoạch” và “quy hoạch tổng thể quốc gia”. Qua đó thấy rằng, quan điểm của nhà làm luật Việt Nam về cơ bản cũng giống như quan điểm chung của thế giới về quy hoạch không gian biển trên 03 phương diện chủ yếu sau:

Thứ nhất, quy hoạch không gian biển là hoạt động của cơ quan công quyền. Không gian biển có đặc thù là không thể bị chiếm hữu bởi riêng một cá nhân, tổ chức nào mà không gian biển chỉ có thể được xác định thuộc về chủ quyền hoặc quyền chủ quyền và được đặt dưới sự quản lý thống nhất của một quốc gia theo nguyên tắc “đất thống trị biển”.

Ngoài ra, quốc gia còn có một số quyền nhất định trong không gian biển cả và đáy đại dương theo quy định của luật biển quốc tế. Đại diện cho mỗi quốc gia trong khai thác, quản lý và sử dụng không gian biển chính là nhà nước cùng với hệ thống các cơ quan công quyền. Do đó, việc quy hoạch không gian biển thuộc về thẩm quyền của quốc gia và được thực hiện thông qua bộ máy nhà nước.

Thứ hai, quy hoạch không gian biển gắn liền với hoạt động phân vùng chức năng. Bản chất của quy hoạch không gian biển chính là việc điều phối tất cả các hoạt động của con người trên không gian biển.

Đây là hai hoạt động mối liên hệ tương hỗ với nhau: phân vùng chức năng là một công cụ dựa vào đó quy hoạch không gian biển sẽ được xây dựng chi tiết hơn, bao gồm cả việc xác định về tính pháp lý cho việc sử dụng và quản lý từng phân vùng cũng như xây dựng kế hoạch sử dụng không gian biển theo các lộ trình khác nhau.

Phân vùng chức năng được coi là công cụ đầu tiên của chu kỳ quy hoạch không gian biển được rút kinh nghiệm từ quy hoạch sử dụng đất rồi áp dụng vào phân vùng chức năng không gian biển.

Thứ ba, quy hoạch không gian biển có mục đích là làm hài hòa mối quan hệ giữa ba trụ cột môi trường – kinh tế – xã hội. Trên phương diện này, quy hoạch không gian biển đóng vai trò như một biện pháp thực hiện phương thức quản lý tổng hợp biển theo không gian để đạt được mục tiêu phát triển bền vững.

Quản lý tổng hợp biển theo không gian là phương thức quản lý mới không thay thế quản lý đơn ngành và quản lý theo vấn đề mà nối kết, điều chỉnh các hoạt động phát triển của các ngành nhằm đạt được một sự cân bằng giữa kinh tế, xã hội và môi trường cũng như làm giảm thiểu các mâu thuẫn lợi ích trong việc sử dụng đa ngành/ đa mục tiêu tài nguyên biển.

Từ thập niên cuối của thế kỷ XX cho đến nay, các quốc gia đã dần nhận thức được tầm quan trọng của việc bảo vệ môi trường và chăm lo cho cuộc sống của con người bên cạnh việc phát triển kinh tế. Quy hoạch không gian biển như là một quy trình tất yếu để đáp ứng yêu cầu của việc phát triển bền vững.

Quy hoạch không gian biển đóng vai trò quan trọng trong việc phát triển một nền kinh tế hướng ra biển, góp phần khẳng định chủ quyền, quyền chủ quyền đối với các vùng biển, đảo của Tổ quốc.

Thuận lợi, khó khăn

Việt Nam có nhiều thuận lợi trong việc thực hiện quy hoạch không gian biển. Một là, không gian biển thuộc quyền tài phán rộng lớn (khoảng một triệu km vuông trên Biển Đông). Hai là, biển Việt Nam tương đối phong phú về tài nguyên thiên nhiên và đa dạng về địa chất địa mạo. Ba là, mâu thuẫn giữa các ngành nghề, giữa các hoạt động khai thác, sử dụng và bảo vệ biển ở Việt Nam tuy tồn tại đã lâu nhưng vẫn còn nằm trong giới hạn có thể điều tiết được thông qua thực hiện quy hoạch không gian biển.

Tuy nhiên, Việt Nam cũng phải đối mặt với rất nhiều khó khăn, thách thức khi thực hiện quy hoạch không gian biển. Một là, không gian biển thuộc quyền tài phán của Việt Nam trên Biển Đông tuy rộng lớn nhưng bị nước ngoài tranh chấp và cản trở. Hai là, hoạt động khai thác và sử dụng biển của phần lớn người dân Việt Nam tồn tại có dưới dạng tập quán và truyền thống, việc điều chỉnh bằng quy hoạch cần phải có thời gian dài cùng với chính sách hỗ trợ, xử lý vi phạm triệt để, nghiêm minh thì mới có thể thay đối. Ba là, hiệu quả làm việc của hệ thống các cơ quan công quyền ở Việt Nam còn chưa cao, trong khi đó, hiệu quả của quy hoạch không gian biển lại phụ thuộc phần lớn vào năng lực điều hành quản lý của hệ thống các cơ quan này.

Bên cạnh đó, phân vùng sử dụng biển và vùng bờ biển là một vấn đề mới và khó đối với Việt Nam do sự phức tạp về các hệ thống không gian biển và bờ biển có thể được tóm tắt ở 4 lĩnh vực sau:

Tính động về mặt vật lý của môi trường biển cùng với sự di cư của các nguồn cá và sinh vật biển; Năng lực tổng hợp về môi trường và sinh thái biển và các nguồn tài nguyên trong không gian ba chiều; Các đặc điểm chung, sử dụng đa ngành và lợi thế cạnh tranh của các tài nguyên biển và vùng bờ luôn luôn tạo ra nhu cầu (đôi khi mâu thuẫn) sử dụng không gian cho những hoạt động phát triển của con người; Sự tương tác giữa đất liền-biển/ đại dương ở các vùng bờ biển và giữa các hệ thống tài nguyên biển nhạy cảm có ảnh hưởng lớn đến kế hoạch phân vùng sử dụng biển lâu dài, quy hoạch sử dụng đất hiện tại, cũng như cơ chế chính sách và thể chế quản lý biển và bờ biển như hiện nay khó có thể điều chỉnh.

Mặc dù cho đến nay, tất cả 28 tỉnh thành giáp biển của Việt Nam đều đã ban hành một số văn bản quy hoạch không gian biển. Tuy nhiên, việc triển khai thực hiện trên thực tế cùng hiệu quả mang lại từ việc quy hoạch không gian biển chưa đồng đều. Quảng Ninh, Hải Phòng và Đà Nẵng là ba tỉnh thành đi đầu trong việc quy hoạch không gian biển.

Năm 2004, kế hoạch phân vùng chức năng tầm nhìn 2030 của Thành phố Đà Nẵng với sự hỗ trợ của PEMSEA (Partnership for Environmental Management of Seas of East Asia) cũng là một điểm sáng trong quy hoạch không gian biển ở Việt Nam. Năm 2007, kế hoạch phân vùng sử dụng không gian ở vùng bờ biển Hạ Long cũng được thực hiện với 3 nhóm vùng và 15 tiểu vùng không gian trong khuôn khổ dự án NOAA-IUCN-Việt Nam.

Năm 2013, Thành phố Hải Phòng đang cho triển khai Dự án “Quy hoạch không gian biển thành phố Hải Phòng đến năm 2025, tầm nhìn 2050”, v.v… Việt Nam có đến 28 tỉnh thành giáp biển nhưng chỉ mới có 8 tỉnh thành ven biển thực hiện quy hoạch không gian biển. Điều đó cho thấy, quy hoạch không gian biển Việt Nam vẫn còn rời rạc, chưa đồng bộ. Tuy nhiên, cùng với việc Luật Quy hoạch 2017 bắt đầu có hiệu lực, quy hoạch không gian biển Việt Nam nhiều khả năng sẽ sớm được hoàn thiện hơn.

Quy hoạch không gian biển hướng tới kinh tế xanh bền vững (Ảnh:IE)

Mặc dù có đã có nhiều bước tiến đáng ghi nhận nhưng hệ thống pháp luật và chính sách Việt Nam về quy hoạch không gian biển và thực tiễn triển khai vẫn chưa đem lại hiệu quả tương xứng với tiềm năng và vị thế của một quốc gia biển như Việt Nam. Cụ thể là:

Thứ nhất, vẫn chưa có một cơ chế, mô hình quản lý tổng hợp thực sự hiệu quả không gian biển Việt Nam. Hiện nay, Tổng cục Biển và Hải đảo Việt Nam là đang là cơ quan cao nhất về quản lý biển và hải đảo ở Việt Nam. Tuy nhiên, với vị trí là một Tổng cục trực thuộc Bộ, Tổng cục Biển và Hải đảo khó có thể hoàn thành được nhiệm vụ quản lý tổng hợp không gian biển Việt Nam, đặc biệt là khó có thể tác động đến một số hoạt động khai thác và sử dụng không gian biển thuộc thẩm quyền của Bộ khác.

Bên cạnh đó, thẩm quyền và nhiệm vụ cụ thể của Tổng cục Biển và Hải đảo Việt Nam đối với công tác quy hoạch không gian biển vẫn chưa được quy định rõ. Điều này tạo một khoảng trống về sự điều hành và quản lý của một cơ quan đầu mối trong công tác quy hoạch không gian biển.

Thứ hai, hệ thống chính sách pháp luật về quy hoạch không gian biển hiện tại chưa có cơ chế khắc phục sự thiếu đồng đều trong năng lực quản lý của các chính quyền địa phương. Một số tỉnh thành có trình độ phát triển cao như Quảng Ninh, Hải Phòng và Đà Nẵng đã có nhiều kinh nghiệm và trình độ quy hoạch cao hơn so với một số tỉnh nghèo ven biển khác.

Theo quy định của Luật Quy hoạch 2017, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh tổ chức lập quy hoạch tỉnh trên cơ sở kết nối quy hoạch cấp quốc gia, quy hoạch vùng, quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn, theo đó năng lực điều hành quản lý của chính quyền địa phương vẫn chưa được tính đến và tạo cơ chế hỗ trợ các tỉnh có năng lực còn hạn chế.

Thứ ba, nhiều quy định pháp luật trong hệ thống pháp luật và chính sách Việt Nam về quy hoạch không gian biển chưa đủ điều kiện để thực hiện. Đơn cử như quy định về phân luồng giao thông, thiết lập tuyến hàng hải trong lãnh hải phục vụ cho tàu thuyền đi qua không gây hại, quy định này đã có từ năm 2012 tại Điều 25 Luật Biển Việt Nam 2012 và được cụ thể hóa trong Nghị định 146/2013/NĐ-CP [nay được thay thế bằng Nghị định 16/2018/NĐ-CP về việc công bố tuyến hàng hải và phân luồng giao thông trong lãnh hải Việt Nam (có hiệu lực vào ngày 01/4/2018)] tuy nhiên cho đến nay, Việt Nam vẫn chưa có hải đồ chính thức phân luồng giao thông và công bố tọa độ của các tuyến hàng hải theo đúng quy định.

Việt Nam cũng đã nỗ lực xây dựng khuôn khổ pháp lý về quy hoạch không gian biển.

Nhiều "điểm sáng"

Xác định quy hoạch không gian biển đóng vai trò quan trọng trong việc phát triển một nền kinh tế hướng ra biển, góp phần khẳng định chủ quyền, quyền chủ quyền đối với các vùng biển, đảo của Tổ quốc, Việt Nam đã bước đầu tiến hành quy hoạch không gian biển tại khắp 28 tỉnh, thành giáp biển. Mặc dù phương thức quản lý tổng hợp biển theo không gian đối với Việt Nam vẫn còn rất mới, tuy nhiên, Việt Nam cũng đã nỗ lực xây dựng khuôn khổ pháp lý về quy hoạch không gian biển, được thể hiện thông qua số lượng và các cấp độ ban hành các văn bản pháp quy liên quan đến lĩnh vực này. Cụ thể:

Thứ nhất, hệ thống pháp luật và chính sách về quy hoạch không gian biển Việt Nam nhiều về số lượng, đủ các cấp độ từ Trung ương đến địa phương. Qua đó, tạo một hành lang pháp lý điều chỉnh các hoạt động quy hoạch không gian trên toàn bộ đường bờ biển của Việt Nam. Tất cả 28 tỉnh thành ven biển của Việt Nam đều có ban hành văn bản triển khai quy hoạch không gian biển.

Thứ hai, hệ thống pháp luật và chính sách của Việt Nam về quy hoạch không gian biển bao hàm yếu tố đa ngành, đa lĩnh vực, phản ánh đúng đặc thù của biển là không gian hoạt động của nhiều ngành nghề (multi-use).

Thứ ba, Luật Quy hoạch năm 2017 đã thể hiện được vai trò trung tâm của mình khi bổ sung vào điều còn thiếu của chính sách pháp luật Việt Nam hiện hành về quản lý và quy hoạch biển, nâng tầm các quy định về quy hoạch không gian biển ở Việt Nam thành một hệ thống có tính thống nhất về mặt quản lý nhà nước và nối kết giữa chiến lược với các kế hoạch, dự án, chương trình hành động; tổ chức không gian phát triển ổn định lâu dài và phân bổ, sử dụng hiệu quả tối ưu nguồn lực tự nhiên phục vụ phát triển kinh tế - xã hội và bảo vệ môi trường trên cơ sở phát huy tối đa lợi thế, năng lực cạnh tranh của cả nước, các vùng lãnh thổ và từng địa phương.

Thứ tư, hệ thống pháp luật và chính sách của Việt Nam về quy hoạch không gian biển có chú trọng đến việc học tập và hợp tác quốc tế. Phương thức quản lý biển theo không gian cũng mới bắt đầu xuất hiện trên thế giới trong khoảng 15 năm, Việt Nam cũng đã tiếp nhận và triển khai quản lý biển theo phương thức này ở một số thành phố biển trong khoảng hơn 10 năm. Trong thời gian đó, Việt Nam đã và đang tham gia vào các điều ước quốc tế, các dự án quốc tế về quy hoạch không gian biển, đây là minh chứng cho thấy sự chủ động và tích cực trong chính sách và pháp luật của Việt Nam về lĩnh vực này.

TS Nguyễn Thanh Minh - Chuyên gia nghiên cứu Biển Đông

(Diễn đàn Doanh nghiệp)