Thời gian qua chúng ta đã quá tập trung và kỳ vọng vào công việc lập các đồ án Quy hoạch, có phần chưa chú trọng thích đáng đến các công cụ để quản lý phát triển đô thị. Thực tế cho thấy đồ án Quy hoạch mới chỉ đưa ra được mục tiêu, nội dung, kế hoạch mong muốn, dự kiến thực hiện, còn có thực hiện được hay không lại do Chiến lược phát triển đô thị như các chính sách phát triển đô thị, giải pháp huy động nguồn lực quyết định. Đồng thời Chiến lược phát triển đô thị cũng định hướng cho các giải pháp Quy hoạch trong các đồ án ở mọi cấp độ. Nhiều đồ án quy hoạch không khả thi bởi đi lệch hoặc không có các định hướng phát triển rõ rệt.  

Thành phố Hồ Chí Minh (ảnh minh họa: Ashui.com) 

Một số hạn chế của công tác quy hoạch liên quan tới phát triển đô thị

Phạm vi bài viết không có khả năng mô tả toàn diện bức tranh hiện trạng và công tác quy hoạch. Một số nhận định dưới đây nếu một số hạn chế của công tác quy hoạch hiện nay để thấy rõ sự cần thiết phải thiết lập mối liên kết giữa chúng với công tác quản lý phát triển đô thị. 

1. Các đồ án quy hoạch chung, vùng gần đây liên tục được điều chỉnh, lập mới do sự phát triển kinh tế của đất nước. Hầu hết các đồ án quy hoạch chung mới được điều chỉnh lại trong vòng 10 năm trở lại, gắn với việc nâng cấp đô thị. Công việc xây dựng mới được thực hiện nên khó đánh giá được hiệu quả của công tác quy hoạch. Tuy nhiên có thể thấy các định hướng phát triển trong các đồ án quy hoạch chung này đã có sự thay đổi khá nhiều cả về quy mô, cấu trúc so với giai đoạn trước. Đồng thời ngay trong qúa trình lập và sau phê duyệt khoảng 5 năm, nhiều hạn chế đã lại bộc lộ và liên tục phải điều chỉnh trong qúa trình lập đồ án quy hoạch phân khu hoặc chi tiết .

Sự điều chỉnh trong các đồ án quy hoạch chung chủ yếu nằm ở sự điều chỉnh cho phù hợp với các nhu cầu phát triển, các dự án đầu tư lớn (các nhân tố tạo thị). Nhiều sự điều chỉnh làm thay đổi hoàn toàn cấu trúc đô thị, tuy nhiên không phải tất cả các yếu tố khác đều được điều chỉnh tương đồng, dẫn đến những hệ lụy về sự mâu thuẫn, chồng chéo trong bản thân đồ án quy hoạch và trong qúa trình thực hiện.

Các mục tiêu đầu tư tạo sự phát triển cho đô thị không được nhìn nhận trên góc độ vùng dẫn đến những sự cạnh tranh trong quá trình thực hiện, hoặc sự đầu tư mang tính đầu cơ đất như sự phát triển các khu du lịch, nghỉ dưỡng ở các đô thị ven biển, đô thị du lịch trong tình trạng đầu tư dang dở, các khu vực cảnh quan bị băm nát (Đà Lạt, Phú Yên). Quy hoạch chung điều chỉnh “chiều” theo ý đồ của các nhà đầu tư lớn đã trở nên khá phổ biến và không ít các trường hợp xung đột với các định hướng phát triển bền vững.

2. Trong các quy định quản lý về lập đồ án quy hoạch, hiện đã phân theo các dạng như Quy hoạch phát triển khu đô thị mới, Quy hoạch cải tạo, Quy hoạch chỉnh trang đô thị, Quy hoạch các khu vực đặc thù… Tuy nhiên các nội dung của đồ án quy hoạch được quy định cụ thể vẫn theo cấp độ hơn là theo tính chất của khu vực đô thị. Chưa tạo ra sự gắn kết giữa công tác quy hoạch với quá trình phát triển.

Ví dụ cũng là quy hoạch cải tạo nhưng quy hoạch cải tạo khu chung cư cũ và cải tạo khu dân cư làng xã cũ nội đô là khác biệt về tính chất phát triển, định hướng huy động nguồn lực, cách thức thực thi cải tạo. Tuy nhiên trong các quy định của nội dung đồ án quy hoạch thiên về quy định loại bản vẽ, phần nội dung khá giống nhau. Điều này dẫn đến chất lượng các đồ án chưa cao, thiếu tính khả thi.

3. Thiết kế đô thị ở Việt Nam phát triển rất chậm chạp, sự lộn xộn trong kiến trúc đô thị khá phổ biến, các khu đô thị xây dựng mới thiếu bản sắc, các quảng trường xây dựng hình thức, thiếu các không gian công cộng, các không gian mở. Các đặt hàng cho đồ án Thiết kế đô thị khá ít và cũng được triển khai rất ít. Những dự án có nội dung Thiết kế đô thị như chỉnh trang 2 bên trục đường mặc dù đã làm nhiều nhưng không có hiệu quả. Công tác quản lý kiến trúc đô thị thực sự đang là một thách thức.

Bên cạnh những yếu kém về chuyên môn trong công tác lập đồ án Thiết kế đô thị thì cũng thấy chúng ta không có Chiến lược phát triển đô thị thực hiện công tác quản lý theo Thiết kế đô thị, nâng cao chất lượng các không gian đô thị. Các chính sách quản lý phát triển theo Thiết kế đô thị là không đầy đủ và không đủ sức mạnh. Ví dụ về sự thống nhất về hình thái kiến trúc trong đô thị dù có được đề xuất trong Thiết kế đô thị thì vẫn chỉ là mong muốn. Điều này cũng cho thấy còn thiếu chính sách để thúc đẩy phát triển các hoạt động này.

4. Trên góc nhìn ngược lại từ hệ thống quản lý phát triển đô thị cũng cho thấy, khu vực, loại hình phát triển nào ít có các chính sách phát triển được ban hành thì ở khu vực đó công tác quy hoạch cũng rất được chậm triển khai hoặc có lập nhưng không được thực hiện.

Có thể thấy rõ số lượng các quy định phát triển cho các khu vực cải tạo chung cư cũ, cải tạo trục đường, cải tạo các làng xã đô thị hóa, quy hoạch khu vực bảo tồn là rất ít, không đầy đủ so với hệ thống các văn bản về quản lý phát triển các khu đô thị mới, khu công nghiệp tập trung, du lịch nghỉ dưỡng, hạ tầng khung.

Có thể rút ra nhận định: Chỉ có khu vực phát triển nào, dạng phát triển nào có đầy đủ các chinh sách phát triển thì các đồ án quy hoạch ở đó mới có cơ hội được thực hiện thành công. 

TP Đà Nẵng (ảnh minh họa: Ashui.com) 

Một số định hướng về Khung chính sách trong Chiến lược phát triển đô thị

Từ một số nhận định về công tác quy hoạch trên đây cho thấy nếu tập trung vào công tác Quy hoạch hay chỉ thiết lập Kế hoạch đầu tư, quản lý đầu tư theo kế hoạch như nội dung chính của Nghị định 11 thì cũng chưa thúc đẩy được sự phát triển của đô thị một cách lành mạnh. Một Chiến lược phát triển tầm quốc gia, vùng và đô thị phải được thiết lập, trong đó việc xây dựng mục tiêu, hệ thống chính sách phát triển, xây dựng bộ máy thực hiện phải được đặt trong một hệ thống thống nhất cho các cấp quản lý.

Nếu coi Chiến lược phát triển đô thị là công cụ để quản lý phát triển thì hệ thống Khung chính sách phát triển đô thị lại là nội dung chủ đạo bên trong phải được thiết lập tốt. Khung chính sách được hiểu là những chính sách cơ bản để thực hiện chiến lược phát triển đô thị.

Khung Chính sách phát triển đô thị hiện nay cần phủ kín được các khu vực phát triển, các vấn đề phát triển để hỗ trợ công tác quy hoạch. Đồng thời công tác quản lý quy hoạch không chỉ hướng tới hoàn thiện chính sách quản lý quy hoạch theo cấp độ (QH chung, Phân khu, Chi tiết) mà phải thiết lập sự gắn kết hơn nữa với loại hình, tính chất của các khu vực phát triển.

Khung chính sách phát triển đô thị hiện nay phải bao hàm được đầy đủ hơn các nội dung quản lý phát triển. Từ quản lý quá trình lập Quy hoạch (thiết lập công cụ) đến Quản lý phương thức phát triển (huy động nguồn lực, cân bằng lợi ích, chính sách xã hội, quản lý vận hành các mô hình mới) và nâng cao năng lực của bộ máy quản lý

Trong đó quan trọng nhất là các chính sách phải hỗ trợ cho việc tạo ra các nguồn lực để phát triển đồng thời đảm bảo sự công bằng lợi ích giữa các bên liên quan trong quá trình phát triển ấy.

Ví dụ, hiện nay không có khung chính sách phát triển cho các làng xã đô thị hóa, không có chính sách nào để tạo điều kiện cho cá nhân tham gia đầu tư phát triển hệ thống hạ tầng kỹ thuật cũng như các công trình hạ tầng xã hội, thu gom đất, tái phát triển. Đây là khu vực không thể huy động các doanh nghiệp lớn, làm dự án lớn mà phải huy động được nguồn lực từ các nguồn lực quy mô nhỏ hơn nhưng rộng hơn và linh hoạt hơn. Cũng chính vì chỉ trông chờ vào nguồn lực Nhà nước mà cho đến nay chất lượng sống trong các khu vực này thực sự là thấp kém, chưa có một làng xã đô thị hóa nào trong vài trăm làng xã chuyển thành phường ở Hà Nội có thể được coi là mô hình mẫu để học tập, nhân rộng trong giai đoạn tới.

Hoặc với các khu đô thị mới, khu nhà ở xã hội, các chính sách phát triển cũng không đầy đủ, đặc biệt là các chính sách về quản lý vận hành. Chỉ đến khi có các xung đột xã hội, mâu thuẫn giữa các bên (giá dịch vụ, tiền bảo hành, duy tu…) chúng ta mới ban hành chính sách để tháo gỡ.

Từ thực tế phát triển đô thị giai đoạn vừa qua cho thấy các Chính sách quản lý phát triển rất cần được bổ sung, hoàn thiện cho các khu vực có các vấn đề nổi cộm:
- Hoàn thiện chính sách quản lý phát triển Khu đô thị mới
- Quản lý phát triển các khu vực di sản và di sản trong đô thị
- Quản lý phát triển các không gian du lịch ven biển
- Quản lý phát triển hai bên trục đường
- Quản lý phát triển làng xã đô thị hóa
- Quản lý phát triển các không gian công cộng đô thị (hỗ trợ cho đồ án Thiết kế đô thị)
- Quản lý phát triển các khu vực cải tạo đô thị.
- Quản lý phát triển các khu vực đặc thù : Khu công nghiệp, khu kinh tế….

Hướng tới xây dựng các chính sách quy mô nghị định, thông tư hoặc hướng tới một bộ luật Phát triển đô thị, phủ kín các vấn đề phát triển đô thị.

Khung chính sách phát triển đô thị phải dự báo, nắm bắt và tháo gỡ được các xung đột có thể xảy ra trong quá trình phát triển tại từng khu vực.

Bản thân các đồ án quy hoạch không giải quyết được các xung đột về phát triển. Trường hợp quy hoạch bảo tồn các khu vực di sản có dân cư sinh sống (Quy hoạch làng cổ Đường Lâm) là một ví dụ về chính sách phát triển đô thị quyết định đến sự thành công của các đồ án quy hoạch. Đó là sự đòi hỏi phải kết hợp giữa quy hoạch Bảo tồn (chịu sự chi phối của luật Di sản), Quy hoạch xây dựng (sự chi phối của luật Xây dựng, luật Quy hoạch và quy định về Quy hoạch nông thôn mới), quy hoạch Du lịch (nhu cầu khai thác, đầu tư phát triển), các chính sách về đền bù, tái định cư của các hộ có công trình di sản... Các luật, chính sách này xung đột trong bản thân mục tiêu quản lý của mỗi luật, trong cùng một khu vực. Khó khăn trong thực hiện đồ án quy hoạch là không có một Chính sách quản lý phát triển chính thức để điều phối các xung đột này, chỉ khi có chính quyền thành phố Hà Nội vào cuộc, giải quyết qua nhiều cuộc họp, đề xuất các quy trình khác biệt mới có thể gỡ được.

Các chính sách trong chiến lược phát triển cần có tính địa phương, tránh tình trạng đánh đồng giữa các khu vực kinh tế, địa lý. Bài học về xây dựng nông thôn mới với các tiêu chí thống nhất trong cả nước là một ví dụ. Cũng là phát triển nông thôn và điểm dân cư nông thôn nhưng mục tiêu, phương thức phát triển giữa đồng bằng Bắc Bộ, Nam bộ hay vùng núi Tây Nguyên là không thể giống nhau.

Chính sách phát triển đô thị tất yếu phải là chính sách liên ngành, đây sẽ là một khó khăn, thách thức lớn trong hiện trạng hệ thống quản lý ở nước ta. Trong đó cần sự tích hợp giữa chính sách quản lý phát triển không gian, vật thể, với quản lý đất đai, quản lý tài chính, đầu tư và các vấn đề xã hội.

Có chính sách phát triển liên ngành mới có thể tạo nền tảng cho các quy hoạch tích hợp.
Hiện nay chúng ta đã thấy rõ những lợi ích của quy hoạch tích hợp. Tuy nhiên chưa có chính sách phát triển đô thị tích hợp liên ngành thì việc lập các đồ án quy hoạch tích hợp cũng chưa có cơ sở.

Nếu chỉ dùng các chính sách trong thẩm quyền của Bộ Xây dựng để điều tiết quá trình phát triển đô thị đôi khi cũng sẽ tạo ra các hệ quả phụ không mong muốn. Ví dụ như chính sách chia nhỏ căn hộ chung cư, cho phép chia lô bán nền trở lại năm 2013 để giải quyết đóng băng bất động sản, giảm các chỉ tiêu quy hoạch khi phát triển nhà ở xã hội...

Tiếp tục nghiên cứu đổi mới công tác Quy hoạch, theo hướng lập Quy hoạch cấu trúc chiến lược và quy hoạch tích hợp. Nhằm tạo cơ sở pháp lý cho việc đổi mới việc lập các đồ án quy hoạch chung, gắn kết tốt hơn giữa định hướng phát triển không gian vật thể với các định hướng phát triển kinh tế xã hội. 

Hà Nội (ảnh minh họa: Ashui.com) 

Một số nội dung trong Chiến lược phát triển đô thị cần được ưu tiên thiết lập

Cần tập trung đổi mới Chiến lược phát triển đất đô thị. Đổi mới chính sách đất đai không chỉ là trên khía cạnh quản lý đất mà còn phải đổi mới trên khía cạnh phát triển đất. Tuy đã có Luật đất đai nhưng vấn đề phát triển đất đô thị, chuyển đổi đất ở nông thôn vẫn chưa được giải quyết ổn thỏa.

Hiện nay mặc dù các Ban phát triển quỹ đất đã tập trung một đầu mối về Bộ Tài nguyên Môi trường nhưng vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu phát triển của đô thị. Hoạt động của các Ban cơ bản theo dạng đơn vị sự nghiệp có thu, làm việc theo kế hoạch, trong khi quyến sử dụng đất đã được vận hành khá đầy đủ theo cơ chế thị trường (mặc dù chưa phải là quyền sở hữu đất).

Ban phát triển quỹ đất thực hiện chủ yếu cho các dự án đầu tư có nhà nước thu hồi đất. Các dự án do doanh nghiệp thực hiện vai trò của các Ban chưa cao, hoạt động chưa hiệu quả. Chính vì vậy nhiều dự án doanh nghiệp bỏ cuộc, chậm triển khai dự án vì công tác giải phóng mặt bằng, tạo quỹ đất sạch chậm thực hiện.

Nếu người đi thu gom, phát triển đất không được hưởng lợi tương xứng với giá trị đất tăng lên sau khi họ đã thu gom thì không thể khuyến khích hoạt động này, vốn mất nhiều công sức, phức tạp.

Vì vậy để phát triển được quỹ đất phục vụ cho phát triển đô thị, mấu chốt là đưa hoạt động phát triển đất như một hoạt động của kinh tế thị trường (không chỉ là hoạt động của các đơn vị nhà nước). Đây là một khó khăn nhưng nếu có chính sách này mới thúc đẩy được các mô hình phát triển thu gom tái phân lô, quy hoạch đi đôi với điều chỉnh đất, các mô hình thu gom đất cho các dự án nhỏ… vốn đã thành công ở nhiều nước nhưng hiện vẫn không thể áp dụng tại Việt Nam.

Nếu mô hình này được hoạt động , các loại hình nhà ở siêu mỏng, siêu méo 2 bên đường sẽ được giảm thiểu, các đất nông nghiệp xen kẹt trong khu làng xã cũ sẽ được thu gom và sử dụng có hiệu quả.

Xây dựng Chíến lược phát triển đô thị theo hướng tăng trưởng xanh, ứng phó biến đổi khí hậu, giảm thiểu thảm họa… cũng sẽ là một nội dung quan trọng mà cần được chuyển tải trong tất cả các chính sách quản lý ở các khu vực đô thị. Đây đã là định hướng phát triển trong chính sách phát triển quốc gia. Tuy nhiên để đưa được vào thực tiễn, các quy định cần cụ thể hơn, tránh những việc đánh giá hình thức, cần bổ sung thêm ngoài đánh giá tác động môi trường là các nội dung phòng chống giảm thiểu tác động của thảm họa, rủi ro và những tác động của biến đổi khí hậu.

Thiết lập các cơ sở để xây dựng chính sách phát triển đô thị theo hướng tăng trưởng xanh. Bên cạnh chỉ số tăng trường xanh đang được nghiên cứu thiết lập sẽ là các chính sách khác để khuyến khích phát triển đô thị như việc sử dụng tiết kiệm năng lượng trong công trình, khuyến khích phát triển công trình xanh, phát triển hạ tầng xanh. Xây dựng Bộ chỉ số đô thị xanh, hạ tầng xanh, công trình xanh và các chính sách để thực hiện theo mục tiêu đó.

Xây dựng Chiến lược điều tiết quá trình đô thị hóa gắn với tăng trưởng kinh tế của các đô thị trụ cột kinh tế của Việt Nam
Xây dựng các chính sách điều tiết quá trình đô thị hóa tại các đô thị lớn. Vấn đề của các đô thị lớn như Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh sẽ là bài toán khó trong chiến lược phát triển nếu không được nhìn nhận rộng hơn trên góc độ đô thị hóa. Cần có các chính sách về dân cư , lao động, việc làm, nhập cư, di dân gắn với tăng trưởng kinh tế. Các chính sách giảm thiểu mặt trái của quá trình đô thị hóa.

Xây dựng Chiến lược phát triển hạ tầng đô thị, hạ tầng ngầm và hạ tầng kết nối vùng
Xây dựng hoàn thiện hệ thống chính sách quản lý phát triển hạ tầng đô thị, tăng cường tính tương thích trong đầu tư, vận hành, nâng cấp. Chú trọng các chính sách quản lý phát triển hạ tầng ngầm. Thiết lập các chính sách quản lý kết nối hạ tầng vùng, hạ tâng đô thị với đường cao tốc, đường tránh, đường trục kinh tế.

Xây dựng Chiến lược phát triển vùng ven đô thị lớn liên quan đến quá trình chuyển hóa dân cư nông nghiệp và quản lý phát triển vành đai xanh
Xây dựng chính sách quản lý phát triển vùng ven đô trong quá trình mở rộng đô thị, đảm bảo sự chuyển đổi bền vững của dân cư nông nghiệp. Xây dựng chính sách quản lý phát triển Vành đai xanh, Hành lang xanh.

Xây dựng Chiến lược phát triển các không gian công cộng và thực hiện Thiết kế đô thị
Xây dựng các chính sách để thực hiện quản lý kiến trúc đô thị, quản lý thực hiện triển khai theo Thiết kế đô thị. Bao gồm sự phối hợp các chính sách quản lý theo quy hoạch, thiết kế đô thị, chính sách khuyến khích và xử phạt, thanh tra xây dưng. Vận động cộng đồng và các chính sách xã hội hóa trong xây dựng theo Thiết kế đô thị. 

Những Chiến lược và chính sách phát triển trên nếu được thiết lập sẽ có tác động tích cực đến công tác quy hoạch và ngược lại. Đưa công tác quy hoạch và phát triển đô thị thực sự gắn kết và là công cụ hiệu quả để quản lý công tác phát triển đô thị ở nước ta.

Khối lượng thiết lập các Chiến lược và chính sách phát triển đô thị ở nước ta trong giai đoạn tới sẽ là rất lớn. Tuy nhiên cũng không thể chờ đợi quá lâu bởi tốc độ đô thị hóa, sự phát triển của các đô thị rất nhanh hiện nay là một đòi hỏi thực tế, chính sách phải đi trước, không đi sau để giải quyết hậu quả. Rất mong các cơ quan phát triển chính sách tập trung thực hiện để công tác phát triển đô thị có được kết quả tốt hơn trong thời gian tới. 

PGS.TS Phạm Hùng Cường - Đại học Xây dựng 

(Bài đăng Tạp chí Quy hoạch Đô thị, số 25 - 2016)