Quá trình phi tập trung quyền tài sản với đất đai đang diễn ra mạnh mẽ và khó mà cưỡng lại được theo xu thế quay trở lại của nền kinh tế thị trường, bởi nó khuyến khích toàn dân nỗ lực làm sinh sôi nảy nở quyền tư hữu, tạo động lực mạnh mẽ để quốc gia giàu mạnh. Tuy nhiên, với Luật Đất đai hiện nay so với đất ở, nhất là đất ở đô thị, quyền tài sản của các nông hộ đối với đất nông nghiệp được bảo hộ kém hơn, quyền sử dụng đất của nông dân dễ bị thu hồi với mức giá do Nhà nước ấn định. Vì vậy cần xác lập công bằng đối với các chủ sử dụng đất, nhất là nông dân, bảo hộ tốt hơn các quyền tài sản chính đáng của họ đối với đất nông nghiệp.

Tầm quan trọng của sở hữu đất đai

Sở hữu đất đai có lẽ là phần trọng yếu nhất của luật tài sản của mỗi quốc gia, bởi đất là nơi người ta sống, canh tác, kinh doanh, đất là tư bản, là của cải để dành, là di sản nối liền tiền nhân với hậu thế. Từ điền sản trong Quốc triều hình luật tới vật quyền trong Dân luật 1931, không có gì là ngạc nhiên khi các quy định về sở hữu đất đai chiếm phần trang trọng bậc nhất trong các quy định về tài sản.

Từ năm 1945 cho đến nay, mọi chính sách kinh tế, thành hay bại, đều liên quan trực tiếp đến chính sách đất đai. “Người cày có ruộng” đã là một chủ trương giúp Việt Minh trở thành một thế lực lãnh đạo xã hội nông dân Việt Nam. Nhưng ngược lại, “kế hoạch hóa tập trung”, “cải tạo XHCN” và “quốc hữu hóa đất đai” đã đẩy quốc gia vào tình cảnh trì trệ. Cùng tắc biến, “khoán 10”, tên gọi tắt thông dụng của Nghị quyết số 10/NQ-TW của Bộ Chính trị Đảng CSVN thông qua ngày 05/08/1988 đã dần trả lại quyền tự do canh tác cho nông dân trên mảnh đất của họ, sự tự do ấy đã cứu quốc gia thoát khỏi hiểm họa kiệt quệ.

Luật Đất đai như một biên sử tỉ mỉ ghi lại một cách trung thành những biến đổi kinh tế và chính trị trên đất nước chúng ta. Từ Luật Đất đai 1987, sửa đổi liên tục trong các năm 1993, 1998, 2003, trong hơn hai thập kỷ qua bốn đạo luật và hệ thống ngày càng phình rộng các văn bản dưới luật về đất đai đã góp phần làm cho 70 triệu mảnh ruộng của 14 triệu nông hộ, hàng trăm triệu ô thửa đất ở, đất kinh doanh và căn hộ của cá nhân, doanh nghiệp đã dần dần rõ chủ. Minh định quyền định đoạt của các chủ nhân trên từng ô thửa đất có lẽ là một chủ đề đáng thảo luận bậc nhất thời nay.

Sáu quyền định đoạt của Nhà nước

Theo Luật Đất đai 2003, với tư cách đại diện cho sở hữu toàn dân, Nhà nước giữ 6 quyền định đoạt quan trọng dưới đây đối với đất đai: Thứ nhất, ấn định mục đích sử dụng cho các ô, thửa đất thông qua quy hoạch; Thứ hai, quyết định chuyển đổi mục đích sử dụng đất; Thứ ba, quyết định giao đất, cho thuê đất cho các cá nhân và tổ chức; Thứ tư, thu hồi đất đã giao hoặc cho thuê; Thứ năm, ấn định các hạn chế về thời gian và hạn mức đối với việc giao đất hoặc cho thuê đất; Thứ sáu, định giá đất.

Các quyền định đoạt kể trên được thực hiện bởi nhiều cơ quan Nhà nước khác nhau, rải từ Quốc hội cho tới UBND cấp huyện. Trong các quyền định đoạt đó, quan trọng bậc nhất đối với giá trị của đất đai là ấn định mục đích sử dụng thông qua quy hoạch, quyết định chuyển đổi mục đích sử dụng, ví dụ từ đất nông nghiệp sang đất ở hoặc đất kinh doanh, quyết định thu hồi đất và ấn định giá đất. Quyền chuyển đổi mục đích sử dụng đất và thu hồi đất được phân cấp xuống UBND cấp tỉnh và huyện tùy theo đối tượng người sử dụng đất bị thu hồi. Lý do để Nhà nước thu hồi đất cũng được định nghĩa rất rộng rãi, rất thuận tiện cho cơ quan Nhà nước thu hồi đất, bao gồm các mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích cộng đồng, phát triển kinh tế. Khi Nhà nước có quyết định thu hồi đất, bất kỳ người sử dụng đất nào cũng có nghĩa vụ giao lại đất cho Nhà nước. Như vậy, Nhà nước Việt Nam vẫn giữ những quyền định đoạt rất đáng kể đối với đất đai.

14 quyền mang tính tư hữu của người sử dụng đất

Tuy không có chủ quyền tuyệt đối về ô thửa đất đang sử dụng, tức là không có quyền sở hữu tư nhân tuyệt đối, không thể ngăn cản Nhà nước thu hồi đất vì những lý do được cho là hợp pháp nêu trên, song chủ nhân của hàng trăm triệu ô thửa đất ở Việt Nam ngày càng được hưởng nhiều quyền lợi, các quyền lợi này được nới rộng dần qua bốn lần sửa đổi Luật Đất đai. Quyền sử dụng đất tuy chưa đạt tới sở hữu tư nhân tuyệt đối, song đã trở thành một quyền tài sản quan trọng. Ngoại trừ người thuê đất trả tiền thuê hằng năm, chủ nhân của quyền sử dụng đất có thể có hàng chục quyền mang tính loại trừ, tức là các quyền tài sản tư (xem bảng dưới đây).  

Bất bình đẳng trong chế độ sử dụng đất

Các quyền tài sản trong bảng nêu trên phụ thuộc vào loại đất và chủ thể sử dụng đất. Khác với đất ở, đất kinh doanh được Nhà nước công nhận là đất sử dụng ổn định lâu dài, đất nông nghiệp của các nông hộ có thời hạn 20 năm hoặc 50 năm tùy theo loại cây trồng hằng năm hoặc cây lâu năm hoặc đất rừng. Thêm nữa, đất nông nghiệp còn bị giới hạn bởi hạn mức giao đất (hạn điền). Vì các lý do đó, so với đất ở, nhất là đất ở đô thị, quyền tài sản của các nông hộ đối với đất nông nghiệp được bảo hộ kém hơn, quyền sử dụng đất của nông dân dễ bị thu hồi với mức giá do Nhà nước ấn định.

Cũng như vậy Luật Đất đai 2003 có những quy định mang tính phân biệt đối xử giữa tổ chức được giao đất, nhà đầu tư nước ngoài thuê đất và doanh nghiệp Việt Nam thuê đất, trong đó không hiếm khi doanh nghiệp trong nước được đối xử kém bình đẳng hơn so với doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài.

Nếu doanh nghiệp thuê đất trả tiền thuê đất hằng năm, quyền của doanh nghiệp đối với quyền sử dụng đất đai khá hạn chế, không bao gồm các quyền chuyển nhượng, thế chấp, bảo lãnh hay góp vốn bằng quyền sử dụng đất đã được thuê. Ngược lại, tổ chức, cá nhân nước ngoài thuê đất tại Việt Nam lại có những quyền tài sản rộng rãi hơn đối với quyền sử dụng đất.

Đối với các đơn vị sự nghiệp có thu, các trường đại học và cơ sở y tế, đôi khi Nhà nước vẫn duy trì chế độ giao đất có hoặc không thu tiền sử dụng đất. Chế độ pháp lý phiền nhiễu này phản ánh một quá khứ phân phối đất đai từ nền kinh tế kế hoạch, cần có thời gian để chuyển đổi sang chế độ thuê đất áp dụng chung cho mọi loại hình doanh nghiệp.

Quyền tài sản đa tầng

Sau 4 lần sửa đổi luật đất đai, có thể nhận thấy Nhà nước tuy vẫn giữ nhiều quyền định đoạt, song các quyền tài sản về đất đã được phi tập trung hóa tới các nông hộ, cá nhân và tổ chức. Ẩn sau sở hữu toàn dân, một trật tự quyền tài sản đa tầng đã xuất hiện. Bắt đầu với một quyết định hành chính phân phối đất đai, ngay lập tức hình thành quyền tài sản mang tính loại trừ của một cá nhân hay tổ chức. Quyền tài sản đang hình thành ấy- sau khi ra đời sẽ được giao dịch trong những thị trường trung gian, rất sớm trước khi bằng khoán được cấp cho người có quyền sử dụng đất ở thị trường công khai.

Dựa vào mô tả của Trương Thiên Thu^(*), có thể minh họa quyền tài sản đa tầng này trong thị trường bất động sản (BĐS) với vô số tầng nấc khác nhau, bắt đầu từ hình thành dự án cho đến bán nền, bán quyền mua căn hộ qua các hợp đồng góp vốn.

Hưởng dụng vì lợi tư ẩn sau sở hữu toàn dân

Điều mô tả ở trên không chỉ đúng với thị trường nhà đất, mà cũng đúng với quyền khai thác và hưởng dụng rừng núi, hầm mỏ, bờ biển và các nguồn tài nguyên thiên nhiên khác. Ẩn sau vỏ bọc sở hữu toàn dân, có thể nhận thấy nhiều tầng nấc quyền tài sản mang tính loại trừ của cá nhân và doanh nghiệp đã hình thành từ các quyết định phân bổ tài nguyên của cơ quan Nhà nước. Khi các quyền tài sản có dấu hiệu tư hữu không rõ ràng ấy xuất hiện, ngay lập tức xuất hiện nguy cơ của công được khai thác vì lợi tư. Người có lợi tư liên kết thành bè nhóm, khi mạnh dần lên các nhóm lợi ích này sẽ ảnh hưởng tới chính sách của chính quyền từ địa phương tới Trung ương.

Những quan sát mang tính dự báo này cho thấy, nhân dịp nghiên cứu sửa đổi Hiến pháp 1992, cần thảo luận để định nghĩa lại vai trò của Nhà nước đối với các nguồn tài nguyên quốc gia, tái định nghĩa sở hữu toàn dân, và nếu cần có thể thay quan niệm ấy bằng những chế độ pháp lý rành mạch, xác định rõ hơn về chủ nhân của tài sản. Trên thực tế, sở hữu toàn dân đang có nguy cơ trở thành một quan niệm trống rỗng. Ẩn sau sở hữu toàn dân, vô số các quyền tài sản tư hữu đã hình thành. Một chế độ sở hữu vụn nát như vậy làm tăng chi phí giao dịch và không xác định được trách nhiệm của chủ nhân thật sự đối với tài sản. Thành ra, nếu cải cách triệt để, cần chấp nhận đa sở hữu về đất đai. Trong đó sở hữu của các nông hộ, các công ty tư nhân và doanh nghiệp Nhà nước hay các pháp nhân công quyền khác cần được đối xử bình đẳng như nhau. Tài sản của Nhà nước cũng nên được chia rạch ròi thành tài sản của chính quyền Trung ương và các chính quyền địa phương với tính cách là những pháp nhân công quyền độc lập. Ngược lại, nếu cải cách dè dặt hơn, chí ít cũng cần xác lập công bằng đối với các chủ sử dụng đất, nhất là nông dân, bảo hộ tốt hơn các quyền tài sản chính đáng của họ đối với đất nông nghiệp.

• Chú thích: (*) Truong Thien Thu, Ranjith Perera, Intermediate levels of property rights and the emerging housing market in HCM City, Vietnam, Land Use Policy 28 (2010) 124-138 

Phạm Duy Nghĩa 

• Đất xen kẹt và đất ven dự án – cần cách tiếp cận quản lý chuyển đổi mới